县乡财政风险是最敏捷的财政风险晴雨表，应当引起各级政府和财政部门的高度重视，将其作为今后一个时期防范和化解财政风险的重点。

一、县乡财政风险的多层次表现

1.因政府举借债务形成的财政还贷风险。以湖北省黄冈市为例，县乡两级政府连年举借债务的途径较多，余额较大，目前已开始进入还债高峰。这些债务表现为三个层次：一是向外国政府和世行、亚行等国际金融组织举借的贷款，余额为2.4亿元人民币，占1999年县乡财政支出的14%。二是向国内商业银行和信托投资机构举借的建设性贷款，达9.7亿元。三是近几年在向上争取7.3亿元国债专项资金和2.9亿元农业综合开发资金的同时，向地方金融机构借贷了项目配套资金2亿多元。县乡两级政府举借的债务总额在14亿元以上，这还不包括政府下属各部门举借的、可迅速演变为财政负担的各类债务。在债务偿还机制还不够健全的情况下，举债过多，还贷压力过大，使县乡财政举步维艰，如履薄冰。

2.因地方金融风险转化的财政垫付风险。前些年地方金融监管不严、秩序较乱产生的恶果，在近几年逐渐显露，突出表现为农村合作基金会和农村信用合作社的高息揽储造成大量不良资产，在相继发生挤兑事件后，政府不得不提供大笔垫付资金，维护大局稳定。黄冈市乡村两级仅农村合作基金会（站）有1714个，农经管理部门统计的应兑付股金8.3亿元。1999年，黄冈市为农村基金会提供了1.4亿元专项借款担保，目前已进入付息阶段，更为严重的是这1.4亿元借款中又有6085万元被挪用为发工资。农村基金会的兑付风险一旦完全暴露，其大量的不良资产损失将转化为县乡财政的直接负担。

3.因税收征管虚假积存的收入空转风险。据我们调查，县乡税收虚假有四种情形：一是虚开税票，虚假入库。税收征管与税收入库始终保持一定的数量差和时间差，税务部门上报的征收实绩总是远大于财政国库的统计数。二是预征预借，寅吃卯粮。对经济效益稍好、资金周转相对宽裕的纳税人多收多征，抵扣下一年度的税收。三是借贷垫税，无中生有。税务部门为完成过半任务或年度任务，向商业银行贷款，向干部职工借款，然后支付高额利息，借贷本金下半年或下一年度再予归还。四是买税卖税，东征西入。买税者只出税票，却能入库异地的部分税收；卖税者坐享20%甚至50%的“回扣”，以充实单位小金库或个人腰包。据了解，某县国税、地税部门1999年税收空转的总额达1500多万元，占全县财政收入的10%以上。税收空转，既使税收成本居高不下，滋生腐败现象，又给财税经济工作提供了虚假信息，导致政府宏观决策失误，恶性循环。

4.因乡村债务紧逼演绎的财政短收风险。据对黄冈市沿江6县市区乡、村两级负债情况的调查，发现只有极少数乡镇和村组不负债。某乡1999年预算内外财政收入仅有310多万元，但乡财政和乡直各部门负债总额达500多万元，28个行政村中少的负债30多万元，多的达到100万元以上。现在乡镇各部门和许多农户手上，已持有大量的财政部门签章认可而无法兑现的“白条子”、“红条子”，在征收下一年度税费时，这些“条子”都成为抵扣的依据。由于乡村负债的债权人主要是农村信用社、基金会、干部教师和先富起来的农户，因此在债权人紧逼到期债务的情况下，农户上缴税费的有限资金回落到债权人手中，乡镇财政短收便成定局。

5.因深化各项改革转嫁的财政兜底风险。在经济体制转型时期，县乡财政仍不同程度地承担了应由市场承担的国有企业亏损补贴和挖潜改造等支出。在企业改革中，为了降低企业负债率，促进改制成功，许多地方以牺牲国有资产为代价。在粮棉流通体制改革中，财政要筹集资金，配套粮食风险基金，安排粮食、供销社行政主管部门办公和人员经费。在社会保障制度改革中，下岗职工基本生活费等“三条保障线”资金的征缴、筹集出现缺口时，最终是由财政兜底；一些县市甚至在企业因欠交费用被停水停电时，也靠财政救困。随着各项改革的深入，需要财政兜底的项目还会继续出现，县乡财政实在是应接不暇，不堪重负。

6.因历年隐性挂账衍生的财政赤字风险。一是已支未报的预算偿债挂账。有的县乡将一些单位无法偿还的借款，以及财政代为偿还债务的款项，列为暂付款，长期无法冲账，实质上成为隐性赤字。二是专款挪用挂账。许多县乡财政为了保工资、保运转、保平衡，违反专项资金管理法规，将上级财政下达的专项资金挪用，或者打时间差，滞后一个年度下达，或者干脆长期挂账。三是越滚越大的粮食挂账。截止2000年11月，黄冈各县市因政策性亏损造成的老财务挂账仍有9000多万元未处理完，新财务挂账（政策性贴息）17个多亿。这些挂账，使表面平衡的县乡财政被动地卷入赤字的泥潭，无法自拔。

7.因政府直接担保连累的财政抵扣风险。按照国家有关法规，各级政府和财政部门不得为企业借贷担保，但这一规定在许多财政困难的县乡难以执行。某县为了新上一个中型企业，不仅向全县在职干部职工集资，而且用下一年度的财政收入担保向商业银行借贷。据了解，个别县用财政收入担保一直排到了2005年。有了财政担保，商业银行在一些企业难以偿还到期债务时，便依靠垂直管理优势，利用结算手段从财政账户强行划扣，使企业债务转化为财政债务。不仅如此，由于整个财政形势偏紧，省市财政对县乡财政的专项借款和到期周转金，也不得不通过体制结算手段硬性抵扣。1999年以来，省财政扣缴黄冈各县市欠还借款和周转金4000多万元，使财政资金调度几次陷入困境。

8.因财政虚列收支导致的虚假平衡风险。在《预算法》明确规定地方财政预算不能打赤字、县乡财政在1997年以后一直对外宣称“实现收支平衡”以后，有些地方面对年初预算留下的收入缺口，只有毫无节制地虚列收支，人为地制造平衡。有的通过“调入资金”科目将预算外收入强行调入，敷衍平衡；或者将已经实现的支出硬性拉下，转入“暂付款”或“其他应付款”等科目隐匿不报，使预算支出与实际相脱离；更多的是列收列支，填补空缺，做“技术处理”，玩数字游戏。

二、化解县乡财政风险的基本对策

从长远来讲，防范和化解县乡财政风险的根本措施在于抓住国家实施积极财政政策的机遇，积极发展生产，壮大产业支柱，昂起县乡经济龙头，以经济振兴保财政振兴。从近期措施讲，应围绕财政风险产生的根源，加大制度建设和监督管理的力度，建立全方位、多层次的防范与化解机制，创造性地化债、消肿、清淤、疏浚，改变当前县乡财政运行进入风险状况的艰难处境。

1.建立敏捷的预警分析体系，加强风险防范。县乡政府和财政部门应切实增强风险防范意识和财政运行危机意识，建立与财、税、库、银相联接的财政运行信息的监测、反馈系统，科学确立监控指标体系和分析方法，使政府和财政部门能够准确掌握收入征解和资金调度的动态，及时发现苗头，把握关键，研究解决影响收入质量、支出运作与债务清偿等方面的问题，防患于未然。

2.建立制衡的偿债还贷机制，管好政府债务。要严格对财政管理部门与项目建设单位的双向约束，实行对项目建设单位的财产抵押或反担保，并从严格项目论证、科学选定项目入手，参与债务借用还的全程监控，强化对招标采购、配套资金落实、工程概预决算和投资回报核算等方面的财政监督；要切实增强项目建设或受益单位的偿债意识，完善责权利和借用还相统一的债务管理机制，建立还贷准备金，逐年分解债务负担。对政府举债建设的公益性项目，也要落实项目资金和工程质量终身追究责任制，实行跟踪审计，并依法追究违法违纪者的行政、法律和经济责任。

3.建立多维的压债责任体系，化解乡村债务。一是要清收抵债，将农户和乡镇企业欠缴的各项税费及承包费清收上来，抵销部分债务，并严禁高息借贷垫付各种上交任务；二是要降息压债，认真执行国办发[1999]92号文件精神，规范乡村借贷利息，对过去发生的一切村级借贷，一律按国家同期同档利率标准计算利息；三是要减员缩债，严格控制预算内和预算外供给的人员总数，清退乡镇各部门超编、自聘和临时人员，压减村组干部；四是要堵漏限债，推行财务公开，实行民主理财，限额控制吃请迎送等非生产性开支，超出部分由参与人员自己承担；五是要剥离转债，实行乡企、村企分开，明晰产权，让企业真正自主经营，自负盈亏，对已关闭停产企业依法实行破产；六是要依规减债，从严控制出台集资收费政策，停止一切超出乡镇和村组承受能力的升级达标活动，将农民负担控制在政策允许的范围内。

4.建立严格的目标考核机制，提高收入质量。一是合理确定财税收入目标。要认真分析县乡经济结构状况，摸清税源和非税收入来源，充分考虑影响经济增长的有利和不利因素，增收和减收因素，制订“跳一跳、摘得到”的收入计划，不打肿脸充胖子。二是坚决挤压收入水份。要本着对政府、对人民认真负责的精神，规范财、税、库之间的网络联接，准确、实时地掌握收入入库情况；加强收入入库监督检查和财政决算审查，严格依法治税，推行办税公开和预决算结果公开制度，严肃查处预征预借、借贷垫税、买税卖税、虚假入库以及违反政策规定列收列支的行为，追缴弄虚作假者骗取的经济利益。三是建立科学的政绩考核制度，将财政收入质量、预算收支平衡和政府（财政）债务化解，作为县乡党政负责人任期责任制的重要内容。

5.建立科学的公共支出框架，缓解供给压力。按照量财办事、综合平衡的原则，对县乡财政支出实行预算统编、国库统付、会计统派、采购统办、财务统管和制度统一的“六统”管理，提高县乡财政对按时足额发放工资、维护机关运转和社会稳定的保障能力。要鼓励各地不断创新支出管理手段，允许各地因地制宜，根据财力状况确定公共支出的重点、顺序和标准。要配套进行县级机构改革和并乡并校、并村并组改革，逐步精简财政供给人员；正确处理财政对事业单位放与管、推与保、增与减的关系，制订鼓励事业单位放开搞活、转制变型的政策，促进人才资源、资产存量的优化组合，逐步实现削减直到取消事业单位财政供给的目标。

6.建立灵活的融资担保机制，转移财政压力。要遵循市场经济的运行规则，遵守财政不得为企业担保的政策规定，对竞争性、生产性建设项目，由建设单位直接与信贷机构发生借贷关系。在条件许可的情况下，县级财政可以为企业融资做两件事。一是由财政部门适度注入回收的周转金，并吸引有关企业、财团参加，建立企业融资有限责任公司，帮助县乡中小企业解决发展生产的资金困难问题，增强银行对企业的贷款信心，摆脱财政被动担保的风险和压力。二是根据县乡财力状况，每年从预算中安排一定比例的资金（如3%），建立财政风险基金，用于化解已经发生的财政风险，应对各种不可预料的危及财政稳固平衡的因素。

7.建立完善的社会保障体系，消化改革风险。要把社会保障制度改革的触角进一步向县乡延伸，通过建立企事业单位职工养老、失业和医疗保险制度，建立社会统筹和个人账户相结合的筹资模式，建立企事业单位退休、失业人员社会化服务和管理体系，形成失业救济政府化、筹资渠道多样化、基金缴拨属地化和服务体系社会化的新型社会保障机制。要逐步提高社会保障支出占财政支出的比重，尝试编制社会保障预算，加强对社会保障基金征收、使用的财务监管和结构控制，充分发挥社会保障对稳定社会、调节分配和消化改革风险的重要作用。

8.建立合理的县乡财政体制，鼓励自求平衡。要对实施分税制7年来的县乡财政体制运行情况进行反思，尤其是要对乡镇财政体制的合理性进行比较分析，理顺县乡财政之间的分配关系，调动两级政府增收节支的积极性。特别是要按照财权和事权相结合、承认差别与注重公平和效率相统一、县乡利益相兼顾等原则，确立适应各地不同情况的乡镇财政体制，真正做到乡财乡理、乡事乡办，发挥乡镇财政对促进经济和社会发展、应对财政风险的作用。要根据国家对贫困、落后地区实行转移支付的基本条件，积极争取转移支付政策，倾斜乡镇，逐步扩大转移支付的覆盖面。