2000年浙江省财政厅将江山市列为“两保两挂”市，这是对江山经济发展的极大支持和鞭策。全市各级各部门抓住这一契机，充分运用“两保两挂”政策，不断改进理财工作，促进了经济发展和财政状况的根本好转。

一、运用“垫脚平衡”原理，推进预算管理制度改革

计划经济条件下形成的基数加增长的预算编制方法，多年来虽有些小调整，但基本框架没变。随着社会主义市场经济日趋完善，这种传统的预算编制方式越来越不适应现行财政预算管理的需要。“垫脚平衡”原理和细化预算编制的提出正击中要害，对推进预算管理改革，规范预算编制，进一步加强财政支出管理起到十分重要的作用。

（一）抓好预算编制，进一步扩大部门预算范围。预算工作的重点是加强对预算单位财务状况的调查、分析和测算，为制定预算支出定额提供依据。在确定预算定额时，要运用“垫脚平衡”原理，从着眼于增量的角度，在确保既得利益的前提下，逐步缩小行政单位经费定额差距，有效解决单位之间的“苦乐不均”。2000年，江山市在编制预算时，对行政单位公用经费定额标准进行了较大幅度的上调，事业单位经费则采用分类包干，将补人经费向专项补助转变，总体上说，预算编制较以往做得相对规范合理。同时，加快推进部门预算试点工作。1999年，江山市已在教育、卫生、民政等三部门实施部门预算试点，下一步将逐步向农业等部门推开，逐步建立起以部门预算为依托的财政预算管理体系。

（二）抓好预算外资金收入，进一步确保预算编制真实性。实行“罚缴分离”和“收支两条线”管理是近年来加强单位预算外资金管理的主要措施。抓好预算外资金管理，不仅是“费改税”和实现预算内外资金“单轨制”的工作基础，更是搞好财政综合预算管理的前提条件。从实施情况看，管理中尚存在两个“漏洞”：一是预算外资金管理制度不完善，二是单位预算外收入申报不实。因此，及时完善预算外资金管理制度、实施定期检查和建立与支出相挂钩的制约机制尤显重要。

（三）抓好乡镇财政预算工作，进一步规范乡镇财政预算管理。近几年来江山市在乡镇财政预算管理方面，已初步形成了一套预算编制、追加、审议等管理办法，但与预算管理改革要求相比仍有差距。下一步要按照“统一领导，分级管理”、“财权与事权相结合”的原则来指导乡镇财政完善预算管理制度。2001年在完善乡镇财政体制时，将采用按上年实际预算支出加一定增长比例来下达乡镇财政支出基数，不分类分项列示，将预算支出标准制定权下放给乡镇，由其自行确定，市财政只制定相应的预算编制、综合预算管理等办法。这样既可扩大乡镇财政预算编制的自主权，也可提高乡镇预算编制水平。

二，按照“集散有度，管理科学”的要求，推进建立国库集中支付制度改革

近年来，各地推行的部门预算、收支两条线、政府采购、财政统发工资等一系列改革都是为建立国库集中支付制度服务的，这也是财政支出管理改革的重要措施。如何适应当前财政支出管理改革，建立适应社会主义市场经济要求的国库集中支付制度，从根本上改变预算管理弱化的现状，保证政府预算有序进行，是摆在政府部门面前的一项重要工作。

（一）以会计核算中心为载体，逐步推行“收支统管”模式。建立会计核算中心是国库集中支付必不可少的环节。工作的重点是优选人员、确定范围和建章立制。在人员选拔上，要以“人本主义”为指导，择优录用。在确定范围上，要渐进性推进，在扩大中完善，在完善中提高。在建章立制上，重点要放在建立完善的内（会计中心）外（单位与会计中心衔接）管理制度上，强化监督。同时，为促进乡镇财政建设的发展，市财政会计核算中心运行模式可延伸至乡镇财政一级。

（二）以重点部门为突破口，逐步推行国库集中支付试点。2000年江山市实行财政统发工资，还出台了专项资金管理办法，对科技三项费用、各类贴息资金和农业项目资金等，试行了项目资金直拨制，为全面推行国库集中支付迈出了可喜的一步。要全面建立国库集中支付制度，应抓住“部门、项目”两个重点。建设、交通等部门资金量多，节约支出潜力大，是实行国库集中支付试点的首选部门。项目选择上可由大到小，重点筛选。

（三）以扩大政府采购范围为目标，逐步完善政府采购制度。实践证明，政府采购制度是国库集中支付的有效形式，对节约资金，防止“暗箱操作”起到很好的效果。但现行政府采购与支出改革和国库集中支付的要求相比仍有很大差距。江山市从1998年开始实行政府采购，通过三年实践，采购范围已从单一的普通商品采购，向劳务、专用商品领域拓展。2000年4月市地税稽查局房屋装修，财税部门率先进行房屋装修劳务的招标。该项劳务标的⒏9万元，有10家公司参加竞标，结果以6.57万元中标，资金节约率达26%。此外，还开展了专用设备政府采购的尝试，2000年9月市档案局急需采购一批专用设备，价值30多万元，周边县市供应商纷纷竞标，节约资金3.2万元。

三、坚持“以人为本”的理财思想，推进支出管理制度改革

（一）推进预算管理改革。近年来，为规范单位预算外资金的管理，江山市实行了财政综合预算和部门预算，但存在一些阻力，其“阻力”也就是人的思想认识问题。如何把部门单位领导的思想统一到做好财政工作上来，江山市运用“以人为本”的思想武器，由市委、市政府及时召开各部门单位负责人会议，加强预算管理改革的宣传，统一思想，提高认识，明确责任，对重点部门单位进行重点指导，及时解决了部门单位负责人的思想认识问题，推动了财政综合预算和部门预算的顺利实施。

（二）建立规范的乡镇财政管理机制。乡镇财政是我国财政体系的重要组成部分，怎样按照“以人为本”的理财思想，来加强乡镇财政建设，建立规范的管理机制尤为必要。一方面要建立考核机制。近年来，江山市把乡镇财政工作列入乡镇主要领导工作考核，分值比重在15%以上；市财政部门还通过制定乡镇财政所工作考核办法和财务人员考核办法，使财务管理水平比以前有较大的提高，形成了“你要我抓变我要抓”的喜人局面。1999年，全市90%的乡镇实现了收支平衡，财政赤字得到有效控制。另一方面要引入激励机制。“两保两挂”政策的显著特点就是激励与约束机制相结合。1998年，灵活运用“两保两挂”政策，对乡镇财政实行了“二奖一补”政策：即乡镇政府完成当年收入基数，当年财政实现收支平衡的，按应得超收分成款的15%计提奖金；消化1997年末财政赤字的乡镇，按已消化额的10%给予奖励；同时对山区乡镇财政实行按消化赤字额的50%给予困难补助。这一政策的实施，各乡镇为保平衡，纷纷出台了许多增收节支措施，使乡镇领导更加重视财政工作。1998年和1999年，全市乡镇财政收入分别比上年增长13%和15%，一举扭转了1996年以来乡镇财政收入连续下滑的局面，两年间还消化财政赤字158万元，占1997年末赤字余额167万元的95%。

（三）加强城市建设资金的筹集和管理。随着城市化进程的不断加快，城市建设资金需求量增大，供求矛盾日益突出，是县级城市建设中碰到的普遍问题。要解决这一问题，同样需要“以人为本”的思想为指导，充分调动城建部门筹措和管理资金的积极性和创造性。1998年，为加大建设资金投入，实行了城建资金由城建部门统借统还，财政给予贷款贴息的办法。近三年来，借贷建设资金2亿多元，财政支付贴息1500万元，仅1999年全市土地收益就达到7500万元。还运用税费等政策杠杆，启动房地产市场，促进商品住宅的流通和消费，推动了地方财政收入的稳定增长。

四、实行“抓大放小，包奖结合”机制，推进专项资金管理改革

“抓大放小，包奖结合”是省财政厅在省直机关推行节减行政机关经费支出的重大举措，是经费管理的重大突破，也是一种“激励兼容”的动力机制，有效遏制了行政经费支出快速增长的势头，解决了多年来行政经费“包而不干”的问题。借助这一思路，运用到专项资金管理上，江山市找到了进一步加强专项资金管理的“良方”。2000年，为调动项目实施单位管好用好项目资金的积极性，发挥资金使用效益，出台了专项资金管理暂行办法，规定对纳入专项资金管理的项目完工后，经验收合格的，结余资金可按不同项目提取不同比例的奖励基金。对经常性专项资金，也引入这一机制，如计生手术费支出管理办法等。鉴于公用经费支出弹性大，易失控的问题，对公用经费采取定额标准包干，结余部分，单位可提取一定比例的奖励、福利资金，取得了较好的效果。同时，还出台了鼓励在编教职工到民办学校任教的政策：规定聘期不少于3年的，给予教职工个人一次性奖励5000元，给接收学校每人一次性补助1000元，有效地减少教育事业费支出。

（作者为浙江省江山市市长）