一、我国预算制度改革取得的成就

我国的预算制度改革是逐步深入的，它与我国社会制度从人治走向法制、从计划经济走向市场经济的进程是一致的。20多年来，特别是近3年，预算制度正在进行着革命性的变化，已经完成了以下几个方面的改革：在预算的法制化建设方面，进入80年代特别是颁布了《预算法》以来，预算的制定和实施由政府负责，预算的审核和批准由“人大”负责的权利关系格局已经理清，“人大”监督的力度不断加强。

在预算的编制方面，延长了编制时间，实行了部门预算，细化了预算科目，并且实行了经常预算和建设预算分开，试行了零基预算方法等等。

在预算的实施方面，实行了预算内外收支两条线制度，政府采购制度，预算与支出管理机构分开和集中支付制度等等。

二、我国预算制度需要进一步改革的几个主要方面

由于我国的预算制度正在从旧体制中逐渐转变过来，需要改进的地方很多，有些改革的条件已经成熟，有些还没有。从长远看，我们应当从以下几个方面考虑逐步改革。

1.坚持实行公共财政，继续界定财政职能的范畴。预算应当覆盖的公共利益范围要继续理清，继续解决预算支出的越位与缺位问题，实现从计划经济财政向市场经济财政的转变。

2.在年度编制预算之前，要及时提出我国的财政预算纲要，并建立一个专门的组织来处理这个问题。以现有五年规划为基础，由专家、技术官员和政治家组成专门的组织机构，在吸收社会舆论的意见和社会各界人士观点的基础上，形成一份年度的政治经济形势判断报告；再以此为基础，形成由财政部门提出的、用以指导所有政府部门编制初步预算的预算指导或纲要。

3.考虑建立多年概算制度。我国社会和经济发展五年规划已经存在，但是还没有与之相结合的财政五年概算。五年概算的安排，主要是考虑一些长期立法，如义务教育法、农业法、社会保障相关立法对支出的要求，同时又要考虑一些跨年度发展项目。在五年概算的基础上，形成年度预算纲要。

4.改进各部门提交初步预算的形式和内容。预算的安排要协调好与其他已有立法的关系，要有预算项目的轻重顺序排列，初步预算或预算请求要细化到科目。

5.考虑改进财政部门协调和最后确定预算草案的方法。各部门提交初步预算或预算请求之后，财政部门如何甄别预算请求的真实性，如何判断支出项目的重要性顺序，如何进行上下协调和进行必要的增减和修正，以及如何形成最后预算文本，是值得研究和需要改进的。

6.预算在“人大”应当进行深入的讨论和辩论。提交给“人大”的预算和决算文本，应当在目前部门预算的基础上做更细的科目划分，提交的时间应当提前，人大的各个专业委员会以及财经委员会，应当在专家的协助下对预算进行更细致的分析和研究，财政部门和各职能部门应当到“人大”的各个专业委员会进行说明。

7.预算报告和相关文件要向社会公开。

三、有关预算制度改革的几个具体建议

依据公共财政理论，并比较外国的一些经验，我国预算制度还应进行如下几个方面的改革。

（一）预算各步骤的时间表要根据人民代表大会的时间重新安排

1.“预算年度”应当改为每年的4月1日至次年的3月31日。在我国预算立法的程序中，存在着一个“尴尬时段”，即在3月份全国人大正式批准财政预算议案以前，预算已经从1月1日起开始执行了。这是因为原来的预算年度一直与公历的自然年度相同。在人民代表大会制度恢复并确定于3月份开会后仍以公历的自然年度做预算年度，显然是不合理的。在国际上，多数国家的预算年度不是以公历自然年度为起止日期的。虽然也有部分国家以公历自然年度为预算年度的起止日期，但是，所有国家不论其采用何种预算年度起止日期，都是在议会批准后才执行预算的，预算年度与议会开会的时间密切相联。既然我国在3月份召开人民代表大会已成惯例，那么3月份批准预算，4月份开始执行就应该是顺理成章的事了。

2.政府向人大提交预算案的时间应当在前一年的11月份。在国际上，各国政府向议会提交财政预算草案的时间，一般都在正式批准前的3个月到半年左右，以便使议会有一个充分讨论和仔细修订的时间。我国的预算草案是由财政部门先提交“人大”常委会，而后由“人大”内部的各专业委员会包括财经委员会对该草案进行事先的审议和修改。在此基础上，再提交全国人民代表大会审议、修订和通过。这样算来，向人大提交预算草案的时间应当在头一年的11月至12月之间。

3.各部门提交给财政部的初步预算或预算请求应该提前到6月份。从世界各国的情况看，从各职能部委提交预算请求到财政部向议会提交预算议案一般需要10个月左右的时间。我国各职能部委提交预算请求的时间应当提前。设想是：在每年第一次全国财政工作会议期间安排本财政年度的工作，同时提出编制下年度财政预算的指导方针；到6月份，各部委应当提交预算请求案；财政部门初步编制和上下协调之后，在每年第二次全国财政工作会议期间做进一步的协调；经最后的协调和修订后，提交人大讨论。

4.指导各部门下年度预算编制的文件应当在4月份发布。在各发达国家，其财政部门和相关计划部门在各部门提交预算请求以前，都要下发一份下年度预算编制的指导性文件。我国的财政部门也发布预算科目这种技术性的指导文件，而宏观指导方针却由计委发布。我国有五年规划，但目前还没有相应的多年概算或多年预算与之配合，将来应当有多年概算。现在，财政部门每年较早地公布预算指导文件还是很有必要的，它应当在各部门提交预算请求之前的2个月发布。

（二）各部门的预算请求应当有支出项目先后顺序的排列

1.支出项目应按重要程度排序。在部门这个层次，可以将项目“以重要性大小排列”，也就是按公共利益大小排列。全国总体的预算规模和结构安排，体现着宏观政策的选择，也体现着公共总利益大小的重要性次序，各部门的排列应当服从财政进行的总体安排。

2.排序要充分体现永久性立法和临时性立法的要求。一般来说，所谓永久性立法是指一经通过就必须持续地实施、并永远具有法律效力的立法，除非再次通过法律修改或废除之。临时性立法一般在一年或数年内结束其使命。不同的立法对应不同的预算安排，永久性立法对应的是预算中的强制性支出，即预算必须安排的支出，临时性立法对应的是预算中的可选择性支出，即支出的方向和数量可以改变和增减。我国已经有一些长期的立法，比如社会保障总目下的一些立法：退休保险、医疗保险、最低生活保障线，以及教育法、农业法等。在进行预算安排时，就要首先考虑满足这些立法所规定的要求，然后进行其他支出安排。当然，有些永久性立法本身还需要改进，但随着它们不断地完善，预算安排必然要考虑这些立法要求。不仅部门在提交预算请求和安排支出项目先后顺序时要考虑长期立法的要求，财政部门最后的总预算安排同样也要考虑长期立法的要求。

（三）要实行预算报告和文件公布制度

公布预算是近代社会的进步。在近20多年来，各国预算公布和公开的程度大大提高。我国现在例行的预算公布是按功能分类的总量公布，这显然需要改进。借鉴国外的经验，我国应当逐步地实现预算内容定期、定例公布。应当公布预算总指导原则和功能预算，以便专家了解和研究讨论；应当公布细化到一定程度的部门预算，以便对照监督；应当公布历史数据和对比；应有面向公民的预算解释性文件；应有预算执行的中期报告。市、县、乡的财政预算公布应当细划到具体支出项目。

（四）预算公布的附属文件要有绩效指标

现代各国对财政资金的使用效果的考核越来越重视，已成为公共审计的一项重要内容。如何对预算执行效果进行预计和考核，是世界各国都在进行探讨的课题。由于我国预算制度的建设工作还没有完成，所以预算资金绩效的预计和考核还不能全面实行，但是在一些项目中是可以试行的。例如，在提出部分公共服务预算时要附有与该项支出对应的效果等指标，在预算执行的中期报告中要报告支出的资金使用与效果的对比，决算也要报告最后的资金使用和效果的对比等。

（作者为财政部科研所研究员）