中共中央纪律检查委员会五次全会决定，继续改革体制机制制度，进一步加大从源头上预防和治理腐败工作的力度，重点之一是推进财政制度改革，强化资金管理。可见，财政改革已经成为加强党风廉政建设的重大措施。

我国现行的财政管理体制、管理方法和运行机制越来越不适应社会主义市场经济发展的要求，其突出弊端在于财政资金管理的粗放性、分散性、随意性、人治性、封闭性，缺乏科学性、集中性、规范性、法制性、透明性。这些弊端与财政资金公共性本质相冲突，既是滋生腐败的重要土壤，也是导致财政资金的流失、挪用、损失、浪费和分配使用不当的重要原因，从而加剧着财政收支矛盾。为了根除财政管理上的弊端，“九五”以来，河北财政在财政管理制度创新和改进财政管理方法方面做了许多有益探索，从试行零基预算、综合财政预算到实行部门预算、国库集中支付、集中采购、规范转移支付，都取得了一定的成效。

（一）探索实行零基预算和综合财政预算。针对预算编制“基数加增长”形成的部门间苦乐不均以及加剧财政收支矛盾的种种弊端，河北省从1995年开始着手研究零基预算，并在1996年省级预算编制中探索试行。其基本做法是：预算编制不再依据历年形成的所谓基数，而是由各部门根据实际需要，按人员工资、办公经费、事业发展支出三部分提出预算建议，财政部门在此基础上根据全年可用财力进行统筹平衡。同时针对预算内外资金“两张皮”、预算外资金游离于预算管理之外造成国家预算不完整，甚至引发单位私设“小金库”、滥搞福利、送礼行贿等不廉洁行为，实行了综合财政预算。部门在上报预算建议时要根据有关部门批准的各项行政性和事业性收费项目和标准认真测算预算外收入连同支出项目编制预算外资金收支计划一并上报。将财政预算拨款与业务收入、行政事业性收费等预算外收入实行统一核算、统一管理、统筹安排。实行零基预算和综合财政预算，优化了财政支出结构，缓解了财政收支矛盾，强化了财政宏观调控能力，而且增强了财政资金安排的科学性和透明度，强化了对预算外资金的管理和监督。

（二）实行“回归因素法”，规范财政专项资金的分配。“九五”以来，河北省开始探索建立比较规范的财政转移支付办法。如1995年上半年安排对困难县补助资金，就摒弃了凭经验分配的传统做法，在合理测算困难县财政收入能力和支出需求的基础上，充分考虑各困难县地理位置、人口密度、粮棉产量以及所在市财力状况等因素，利用回归分析测算确定相关系数，利用公式进行分配。同年11月对1995—1997年“贫困地区义务教育工程”专款的分配，在确定贫困县贫困人口中的初中和小学在校生人数这一基本因素的基础上，又考虑了县乡财政负担能力、农民负担能力、少数民族照顾、世行贷款抵减和义务教育普及状况等六项调整因素，在设定各因素调整系数后，制定统一公式将三年资金指标一次进行分配。1996年分配支援不发达地区发展资金，是按照各贫困县贫困人口数量、农民人均纯收入、财政可用财力状况等因素设定统一公式进行分配，一定三年不变。虽然当时在确定分配因素及因素系数等方面还不尽全面、科学、合理，但毕竟是朝公正、公开、规范的方向迈出了关键的一步，大大减少了市、县跑厅要钱的次数，市、县财政部门的工作重点也由联络感情、争资金，转移到探讨和完善分配方案、搞好规划、用好资金方面。此后在对计划生育事业费、贫困县基层卫生建设事业费、城镇居民最低生活保障等项资金分配上进一步推行了规范转移支付办法。

（三）大力推行政府集中采购。政府采购制度是通过实行公开招标、公开竞争使政府获得价廉物美的商品和劳务，同时也是政府通过采购活动、调节需求结构、实施宏观调控的重要手段。河北省1996年开始在行政事业经费管理的五个方面（定点接待、办会，统一购车，统一保险，定点购油，定点修车）开始实行。通过招标竞价，从多家竞标单位中选出若干家作为省直机关事业单位开会接待、购车、修车、购油、上保险的定点单位。定点单位在搞好优质服务的同时，在收费上给予优惠，财政部门通过监察联络员进行监督，每年对定点单位进行考核，奖优汰劣。在行政事业经费管理试点的基础上，采购范围逐步扩大，省直机关大宗办公用品、办公自动化设备、汽车购置、机关事业单位大修大购所需材料和设备逐步纳入采购范围。适应政府采购范围日益扩大、采购量不断增加的情况，按照“规范管理、完善机构、加强监督、开拓创新”的思路，1998年成立了河北省政府采购中心，并先后制定了相关管理办法、政府采购目录、政府采购供应商市场准入管理办法、政府采购资金拨付办法等一系列制度办法，并开始探索编制政府采购预算，政府采购工作逐步走向规范化和制度化。推行政府采购节约了大量的财政资金，节约支出一般为10—20%，节约资金的绝对量由1996年1500万元增加到2000年的1.2亿元，同时使采购活动由分散变为公开、集中进行，抑制了腐败，促进了廉政建设。

（四）改进预算编制方法，实行部门预算。1999年开始着手建立以部门预算管理为基础，预算编制、执行、监督相对分离的预算管理运行机制。改革的核心是编制部门预算、早编细编预算。部门预算是一个综合完整的预算，涵盖部门所有公共资源，包括行政单位预算及其下属事业单位预算；一般预算收支计划和政府基金预算收支计划；财政预算内拨款收支计划和财政预算外资金收支计划和部门其它收支计划。早编细编预算，从每年3月份开始编制下年度预算，以比较充足的时间来保证编制的质量。全面推行零基预算，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度来重新测算和安排支出需求，特别是把专项资金都直接安排到具体项目。同时，调整财政内部机构设置，实行预算编制、执行、监督职能相对分离。包括：集中预算编制职能；统一全厅财政账户管理，加强预算内外资金核算、决算；按部门分口强化预算对财政资金使用的管理和监督。实行部门预算，遵循了法制、科学、规范的原则，推动预算编制向科学化、规范化迈出重要步伐，推进了依法理财。首先早编细编预算，增强了预算的透明度、公开性和约束力，从而有效地规范了政府和部门的理财行为。财政部门要将资金一次性规范、透明地分到单位和具体项目，不再留有机动资金，这就规范了财政部门自身的行为，削减了财政部门的日常分配权，有助于集中精力抓好预算执行、管理和监督；各部门资金不再切块分配，都落实到项目，这样有助于克服部门有项目就报、无钱就要的现象，使其将注意力放到合理安排和使用资金上；实行部门预算使政府对预算的管理要在具体和透明的环境中运行，接受多方面的监督，追加预算和动用预备费更要经过严格的程序，领导不能随意批条子，个人行为受到约束，有利于领导集中精力抓大事。其次有助于人大的监督，有利于调动部门积极性，实现民主理财。预算管理改革前，由于预算编制时间紧，预算编制粗，造成人大代表审查预算时，“外行看不懂，内行看不清，”人大的监督作用难以发挥。早编、细编预算，使预算由原来的几页纸变成了厚厚的一本书，人大代表在审查预算时，有东西可看，有问题可查，便于发表自己的真知灼见，在一定程度上实现了人大代表的参政、议政，达到了民主理财的目的。实行部门预算后，预算从基层编起，部门对预算的编制责任更大，介入程度更深，在预算编制这一基础环节上更好地体现了民主。第三，最重要的是有助于从制度上和管理上铲除滋生腐败的土壤，推进廉政建设。传统的预算管理方式，资金不能落实到项目，容易导致资金被挪用，也容易在争资金、争项目过程中出现不廉洁行为。实行预算管理改革，统筹预算内外资金，细化预算编制，统一账户管理，能够从根本上解决上述问题，有力地促进了廉政建设。

（五）探索实行财政集中支付办法。在推进预算改革的同时，开始着手相关配套改革，在建立部门银行账户审批、备案制度的基础上，从1999年开始探索财政集中支付制度。1999年对省直23个行政事业单位人员工资实行银行统一发放，较好地解决了有些单位多年来吃空头的问题。2000年在全省5个市、39个县（市、区）开始财政集中支付试点。目前试点主要有两种模式，一是建立财政统一收付账户，取消单位账户，统一办理各单位的资金收付，但不改变单位会计主体职能；另一种是建立财政集中支付账户，取消各单位账户，财政支付机构负责各单位的会计核算业务。实行财政集中支付制度，由支付中心按照预算和财务制度进行审核拨款，一是简化了支出环节，改变了财政资金分散管理、单位多头开户、重复开户的混乱局面，各单位资金往来、财政资金拨付由财政专户一次拨付到商品和劳务的提供者，提高了资金使用透明度，防止了资金被层层截留、挪用；二是强化了预算约束、规范了单位的财务行为，由于支付中心是根据预算安排来审核和拨付资金的，有助于强化预算约束，同时审核拨付中心按国家政策和财务制度对单位支出进行审核，规范了单位的开支行为，有力遏制了群众反映强烈的不合理开支的发生；三是取消单位账户也约束了单位违规收罚行为，减轻了群众和企业负担，制止了各单位擅自扩大补助范围、提高补贴标准、滥发钱物的做法；四是单位对归其使用的财政性资金，只见指标不见钱，有利于防止贪污、私分、行贿等腐败行为。

近年来，虽然在财政改革、财政管理制度创新方面迈出了可喜的步伐，但财政与方方面面都存在着密切的联系，财政改革、制度创新过程中必然会涉及到各方面利益的调整，从而会遇到来自旧体制既得利益方的多种阻力和压力。解决好这些矛盾，没有现成的经验，需要不断探索，财政改革任务艰巨，难度很大。因此，适应市场经济规则要求，按照建立社会主义公共财政目标，规范财政管理，推进依法理财，亟需抓好以下几个方面的工作。

（一）切实加强财政法制建设，建立健全涵盖财政预算编制，执行、监督全过程的法律法规体系。改革开放以来，我国财政法制建设有了较大发展，制定了一系列财税法律法规，使各项财政活动基本做到了有法可依。但总的看，与建立社会主义市场经济体制的要求，与建立公共财政的目标要求还有较大差距。一是完善规范的财政法律法规体系尚未形成。如缺乏一部系统规范财政工作和财政资金分配、使用、管理全局的《财政法》和一部涵盖财政资金分配与使用全过程，明确规定财政部门、主管部门、资金使用单位、审计部门在内各自权力与责任的《财政监督法》。二是一些规范财经活动的重要法规尚未出台，如对财政经济活动影响较大的财政管理体制、转移支付制度方面还缺乏相应的法律法规，致使一些经常性重大的财政活动缺乏法律规范，存在不确定性。三是一部分已出台的财政法规质量不高，原则规定多，操作性不强。加强财政法制建设，是今后一个时期推进财政制度创新，加强廉政建设的一项重要措施。

（二）着力完善相关措施，进一步加快实行部门预算的改革步伐。目前实行的部门预算还只是一种预算管理形式上的变化，由于相关措施不配套，与传统的预算管理方式相比具有实质意义的变革措施远未到位。比如由于缺乏各项相关的定额标准和科学的分类，公用经费的安排还很难做到科学合理；专项资金的安排仍然缺乏全面科学的论证，还没有建立起与经济社会发展目标相适应的跨年度的滚动项目预算；相关法律法规需做进一步的调整和完善，如按部门预算编制程序和方法要求修订《预算法》，根据实行集中收付制度要求修订《国库条例》，等。全面推进部门预算必须认真解决好以上各个方面的问题。

（三）建立和完善财政监督新机制，切实加强财政监督。目前对财政资金实施监督管理的部门很多，但职责分工不甚明确，未能形成合力。为此，在强化财政监督立法的同时，要不断改进财政监督的方式和方法，正确处理事前监督、事中监督、事后监督，日常监督与专项监督，外部监督与内部监督的关系，明确在各个不同环节不同部门的责任，切实把财政监督落到实处，把财政监督寓于财政资金使用和管理的全过程。

（作者为河北省财政厅副厅长）