自1998年全国财政工作会议明确提出建立公共财政基本框架的改革目标以来，两年多时间过去了。去年11月，李岚清副总理又在省部级领导干部财税专题研究班开班式上强调，“财政工作进一步贯彻落实‘三个代表’的重要思想，关键在于建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”。然而，至今为止，对于什么是公共财政，什么是公共财政的基本框架，有些同志似乎还不很清楚。人们的疑问是：公共财政是否已经在构建？应当如何构建？

应当说，我国的公共财政构建过程，早在20年前市场化改革开始时就已启动了，一直都在进行，而近年来则更是在扎扎实实地进行着。

从历史上看，新事物产生于实践，来源于实践，是在人们的实践中逐步发展壮大起来的。与此同时，对该事物总是有着不同的理论解释，总存在着强烈的反对和质疑。但理论争论归理论争论，新事物总是在不停的反对和质疑声中，依靠人们的实践摸索而在艰难曲折中走出了一条路来。这就是所谓的“青山遮不住，毕竟东流去”。

公共财政问题也不例外。

公共财政是与市场经济相适应的财政类型，它在我国的产生、形成和发展，显然是市场化改革的必然结果，是市场因素在我国的发展所根本决定的。尽管理论界的倡导和论证，各级领导的支持和促进，都已经并且还将在我国公共财政的建立中起重大作用，有时甚至起着关键作用，但根本的决定因素仍然是市场化改革，是市场因素的发展壮大。为此，解决什么是公共财政基本框架问题，从根本上看存在于我国的财经实践中，只能是依靠千百万财经工作者和亿万人民的聪明才智与积极性主动性。

进一步看，世界各国的市场经济和公共财政并不存在固定不变、完全一致的具体内容，更不存在整齐划一的具体形式和框架，而总是存在着这样那样的差异，其中有些差异还是巨大的。其根本原因就在于，任何国家都有其特有的国情和历史文化背景，市场经济和公共财政在各国的建立，也都经历了自己独特的过程与道路，而不可避免地具有自身的特点和内容。对此，我国的市场经济和公共财政也不例外，也必将有着自己独特的具体形式和内容以及改革之路。这就要在借鉴西方的基础上，通过自己的努力其中根本的是实践努力，通过在各地的无数试点，在成功与失败中，走出一条自己的公共财政改革与构建之路，从而建成具有我国特色的公共财政基本框架。

再看公共财政的形成，从来就不是依据什么先知先觉的规定，人为地在一朝一夕之间按照既定计划建造起来的。西欧在封建社会末期的市场化过程中，以数百年的历程而逐步建立健全了其公共财政模式。在那里，社会经济的市场化是决定因素，正是经济的种种市场性变化引起财政的种种公共性变化，日积月累而最终形成着一个完全不同于以往时期的新财政类型，并且又经历了数百年后，西方社会才使用了“公共财政”一词去概括之。这些，都充分体现了公共财政构建的长期性、逐步性和客观性的特点。

我国公共财政的构建，显然也摆脱不了这些特点。首先，它是长期的。我国市场经济的构建远比西方为艰巨，从而市场经济以及公共财政的构建都不可能是短期的。这点，只要考虑一下，经历了近20年的改革才正式提出建立公共财政的改革目标，就可以明白了。其次，它是逐步的和客观的。我国财政20年的改革过程，也就是在“摸着石头过河”中，一步一步地向着公共化转变的。在明确了建立公共财政的目标之后，这些特点也仍将继续存在。

20年来，我国财政发生了巨大的变化，典型的如赢利性财政支出正在淡出，税收成为唯一的基本财政收入形式，财政体制转到了分税制形式上来，有意识地运用赤字财政刺激经济，公债也逐步市场化了，等等，都具有鲜明的“向国际惯例靠拢”的趋势，鲜明地体现出20年改革中财政的公共化趋势。从这个意义上看，20年的财政改革过程，也就是建立公共财政的过程，是一个构建公共财政基本框架已取得相当进展的过程。

而20年来财政的变化，都不是明确地按“公共财政”的模式设计，然后按照既定的计划一步一步完成的。它是在市场化改革的推动下，按市场要求自觉不自觉地改革所自然形成的结果。

然而，严格地说，至今为止我国的公共财政基本框架尚未真正建成。由于20年的改革已使得我国财政与西方财政有很大的相似，但大体上仅停留在形式相似上。而一个模式的构建，除了形式之外，更重要的和更实质性的还在于内容。这也就是为什么在经历了20年的公共化过程之后，我国目前还需要明确提出建立公共财政基本框架的根本原因之所在。

为什么说我国财政以往的公共化缺乏实质内容呢？

公共财政是为市场提供公共服务的政府分配活动或经济活动。这一概念的关键在于“公共”二字，它表明这是建立在独立的企业和个人基础上的社会公众的财政。此时的政府收支活动是由社会公众通过人大会所决定和监督的。只有这样，市场和资本才能确保政府行为和财政活动符合自己的根本意愿，既为市场提供必不可少的服务，又避免对市场的不应有的干预和侵犯。这些，才是公共财政的实质性内容。

西方社会在市场经济形成的过程中，其财政通过政府预算制度的建立，而具备了这一实质性内容：所有的政府收入都必须以议会通过的法律为依据；所有的政府收支都必须纳入政府预算；所有的政府收支都必须得到议会的批准；除某些例外，所有的政府收支都必须向社会公开并接受监督；议会通过的政府预算具有法律效力，政府及其官员必须严格遵守，否则将受到法律的追究与严惩，等等。这样，市场和资本就通过市场化的议会，而决定、约束、限制和监督着政府的收支活动，从而使得财政真正变成了社会公众的财政。由此可见，西方财政正是依托于政府预算制度，才逐步建成了自己的“公共”财政模式的。

而对于我国财政来说，问题的关键恰好就在于20年的改革并没有从实质上触动传统的“国家预算”制度。其中尽管诸如复式预算之类的改革，看起来对传统的预算制度改革力度也很大，但大体上只是预算编制和平衡形式的改变，实质性的变革并不多。这主要表现在：市场和资本尚不具备真正决定政府收入的能力，典型的如乱收费乃至乱收税现象的严重存在；大量的政府收支游离于政府预算之外；即使是预算内收支，人大会的决定权和监督权也没有真正落实；预算的编制过于简单、粗糙，编制时间过迟，人为性和随意性不同程度存在着，人大会的审议批准监督往往流于形式；财政分配权过于分散，各个部门没有形成统一的预算；已通过的政府预算并不具备法律权威，难以真正约束政府的收支活动，等等。

因此，这是一种缺乏应有的公开性、透明度、规范性和法律约束的预算制度。在这一制度框架下，我国财政是不具备“公共性”的实质的。由此可知，变革传统的预算制度，是我国建立公共财政的关键。

目前财政部门正在进行的部门预算改革，其矛头恰好直指传统的预算制度的这些弊端。

部门预算是编制各级政府预算的一种具体制度和方法，是由各级政府的各个部门编制，经同级人大会审议通过，并反映该部门所有收支的政府预算。通俗地讲，就是每个政府部门都分别编制一本预算。

这是我国政府预算制度的一次重大改革。它改变了过去每个政府部门的预算分别由财政部门内的机构和有预算分配权的部门归口管理，同时部门内部的预算则由不同的职能机构分别管理，从而就单个部门而言没有一本完整的预算的状态，使得每个政府部门只以自己的财务机构一个口子面对财政部门，而将本部门的所有收支都编制于一本预算之中。这一改革，相对于原有的政府预算制度，它所产生的直接意义和作用有：

1.加强了政府预算的计划性。它提前了预算编制时间和细化了预算指标，减少了预算编制时的粗放性、概略性、随意性和人为性，减少了追加预算的规模和程度，使得“零基预算”的可行性大为增加，从而增强了政府预算的计划性和科学性。

2.加强了政府预算的归一性。部门预算既包括了政府预算内，也包括政府预算外和部门其他收支的计划；既包括政府的一般预算，也包括政府性基金预算；既包括部门本级预算，也包括下级预算单位汇总预算；既包括行政单位预算，也包括事业单位预算等，相对统一了以往分散的政府财力，改变了过去部门经费多头管理的局面，也有利于费改税和政府所有收支的规范化。

3.增强了政府预算的效率性。编制部门预算澄清了本部门的财力状况，细化了各单位的支出，有利于各部门开展本身的业务活动，有利于政府把握对各个部门的财力投入状况，从而有利于政府提高行政效率和增强政府预算的效率性。

4.增强了政府预算的公开性。全部政府财力纳入预算和细化预算，改变了政府预算的含糊隐晦状态，提高了透明度和公开性。

5.增强了政府预算的法治性。编制部门预算，使政府预算工作向着规范化、公开化和透明化方向迈出了一大步，就为社会和人大会以法律约束政府收支活动，为相关法律法规尤其是《预算法》的贯彻落实，提供了基本条件。这也为我国的防腐倡廉活动，提供了一个必不可少的关键性制度保证。

6.增强了政府预算的调控性。编制部门预算，统管了政府财力，就为政府有效地开展财政政策运作，提供了一个关键性的条件。

上述这些变化，使得我国政府预算制度开始与国际惯例接轨，是我国政府预算制度根本变革的最初步骤，在计划性、归一性、公开性、透明度、规范性和法治性等方面，都有了不同程度的进展，提高了社会公众，或者说市场和资本对于政府及其财政行为的决定、约束、规范和监督能力。因此，部门预算改革是财政公共化改革的关键步骤，对于我国财政和经济的全面变革，都将起着重要的作用。

综上所述，目前财政进行的部门预算改革，就是扎扎实实的构建公共财政基本框架的实质性举措。因此，我国财政的公共化改革早已不是如人们所认为的那样，仍然仅仅停留在口头上，而是在不知不觉之中，从单纯的理论探讨和争论转入了付诸实践的阶段，并且已经取得了相当的进展和成就。至于今后的改革最后将形成一个什么样的具体框架，则要视我国政府预算制度的进一步改革，以及将由此导致我国财政的具体变化结果了。

（作者为厦门大学财金系教授、博士生导师）