时间:2020-04-25 作者:严于龙 (作者单位:国家统计局综合司)
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摘要:
从1998年开始实施的积极财政政策,已历时三年,三年来的实施成效如何?未来又如何取向?这是目前人们非常关注的话题。
一、三年积极财政政策实施成效
为了应对国际国内经济形势的变化,避免可能出现的经济下滑,保持国民经济持续快速健康的发展,党中央、国务院及时果断地做出了扩大国内需求、实施相对扩张的财政政策这样一个重大的决策。到今年为止,已经先后五次增发国债,主要用于基础设施的建设。在增发国债的同时,还在税收、收入分配政策方面采取了一系列的配套的措施,努力使宏观调控成为一个政策的组合,发生组合效应。
几年来的实践证明,我国政府实施相对扩张的财政政策已经取得了明显的成效。按照有关部门的测算,1998、1999这两年,积极财政政策对我们国家GDP增长的贡献都在1.5到2个百分点,2000年的贡献也不低于前两年。换句话说,如果没有积极财政政策的启动,我们的速度绝不会是前两年7.8%、7.1%和2000年预计的8.0%这样的增长速度。维持这样一个经济增长速度对于整个全局来说意义是很重大的。三年积极财政政策的实施,除了取得了稳住经济持续增长的态势,防止经济的下滑这个最大的成效外,还有以下几个方面的明显成效:
第一,基...
从1998年开始实施的积极财政政策,已历时三年,三年来的实施成效如何?未来又如何取向?这是目前人们非常关注的话题。
一、三年积极财政政策实施成效
为了应对国际国内经济形势的变化,避免可能出现的经济下滑,保持国民经济持续快速健康的发展,党中央、国务院及时果断地做出了扩大国内需求、实施相对扩张的财政政策这样一个重大的决策。到今年为止,已经先后五次增发国债,主要用于基础设施的建设。在增发国债的同时,还在税收、收入分配政策方面采取了一系列的配套的措施,努力使宏观调控成为一个政策的组合,发生组合效应。
几年来的实践证明,我国政府实施相对扩张的财政政策已经取得了明显的成效。按照有关部门的测算,1998、1999这两年,积极财政政策对我们国家GDP增长的贡献都在1.5到2个百分点,2000年的贡献也不低于前两年。换句话说,如果没有积极财政政策的启动,我们的速度绝不会是前两年7.8%、7.1%和2000年预计的8.0%这样的增长速度。维持这样一个经济增长速度对于整个全局来说意义是很重大的。三年积极财政政策的实施,除了取得了稳住经济持续增长的态势,防止经济的下滑这个最大的成效外,还有以下几个方面的明显成效:
第一,基础设施得到了明显改善。财政的国债资金投放以后,带动了银行的贷款资金,再加上一些部门和地方的自有资金,形成了总量大概几千亿美元规模的投资。近三年来,一共建设5000多个项目,整个国家的大中城市的基础设施和环保状况得到了比较大的改善。
第二,促进了消费需求的稳定增长。我们提高了城镇低收入阶层的补贴标准,包括国有企业下岗职工基本生活费的补贴,包括城市最低生活标准,也同时提高了国家机关、事业单位职工的工资,提高的幅度是基本工资的30%。为了增加职工的工资和补贴,1999年财政一共拿出540亿元人民币,受益面大约有8400万人。1999年以来,银行降低了利率,提供了消费信贷,使得居民的消费心理预期得到了改善,消费需求也有所回升。
第三,实现了外贸出口的稳步回升。1999年7月份以后,出口扭转了下降的趋势,开始逐渐回升。1999年整个的外贸出口总额的增长幅度达到了6.1%,2000年前三季度增长了35.7%。在这个过程中间,我国实行了稳定汇率的政策,人民币的汇率基本没有变化。
第四,推动了产业结构的调整,支持了国有企业的改革。国债资金有选择地大规模用于基础设施的建设,在一定程度上防止了盲目铺摊和重复建设。这样就缓解了我国长期以来经济发展的某些瓶颈制约,加快了产业结构和经济结构的调整步伐。同时,国债资金支持符合产业结构方向的重点行业、重点企业的技术改造和高新技术的发展,也促进了国有企业的改革和发展。
第五,发挥了政府投资的导向和带动作用,为财政政策和货币政策的协调运用创造了条件。国债的大量发行,带动了更多的银行贷款。在扩大内需政策的推动下,集体、个体的投资也扭转了近年来增幅下降的趋势。1998年,我们国家集体的投资和个体的投资分别增长了8.9%和9.2%。1999年我们的集体投资继续保持了上年的规模,而个体投资增幅比上年又提高了6个百分点,预计2000年将继续保持或略高于上年的规模。
二,我国积极财政政策的特点
运用积极财政政策来调控我国国民经济的运行,是一个新的尝试,以前我们习惯于实行相对紧缩的财政政策,没有实行相对扩张的财政政策的经验。但是,党中央、国务院英明决策,在实施积极财政政策过程中,注意把握了财政政策实施的力度,以及短期措施与长期政策目标的协调,保持财政发展的可持续性;财政政策和货币政策有机地、统一地配合起来运用,使得宏观经济政策为我国经济的持续快速健康发展起到积极的推动作用。我国实施近三年的积极财政政策,主要有以下一些特点:
(一)政策选择适当,直接快速拉动经济增长。在经济相对收缩阶段,扩张的货币政策由于受其传导机制或传导路径阻滞的影响,对经济的刺激作用一般都比较迟缓。而财政政策由于不需要中间传导过程就可以直接扩大社会需求,时滞短,拉动经济增长作用明显,见效快。特别是近几年为刺激需求而增加的政府直接投资,主要用于能够快速启动经济的在建项目和投资期为1-3年的短期基础设施建设项目。政府财政投资作出的这种安排达到了快速启动经济的积极作用,这可以从近三年来积极财政政策促进经济增长的实施效果中得到印证。
(二)政策取向合理。近两年来实施积极财政政策的着力点既注重总量扩张也着眼结构调整,符合推增总量、优化结构的战略构想,有利于短期政策效应与中长期政策效应的有机结合。各方面情况表明,将近三年来增加的国债定向用于基础设施建设和重点行业技术改造的举措,对刺激投资、改善经济结构和增强经济发展后劲等起到了重要的积极作用。
(三)避免挤出效应。我国政府采取了增加基础设施投入、扩大国内需求的积极财政政策,由于投资项目选择得当,并注意把握财政政策与货币政策等其他相关政策措施的配套实施,较好地避免了挤出效应。在投资项目安排上,选择投向的重点领域是农林水利、交通运输和邮电通信、农村电网、高新技术、环境保护等项目。这些项目由于直接回报率低,一般难以通过市场机制进行资源配置,因而可以有效地避免挤出效应。同时,规定凡是需要银行配套贷款的基础设施投资项目,都由银行独立评估,银行不承诺贷款的项目一律取消。银行认购的国债可以在银行间进行交易,中央银行可以做国债回购,不降低商业银行资产的流动性。
(四)控制政府债务规模。尽管近三年增发国债的规模较大,但按国际公认的标准衡量,我国财政赤字和国债余额占GDP的比重都比较低,增发国债仍有一定的空间。另外,从金融市场的应债能力看,目前商业银行等金融机构资金呈偏松状况,认购国债的能力较强,加之购买国债有利于金融机构改善资产状况、提高资金的流动性,因此金融机构认购国债的积极性很高。但是,我们也清醒地认识到,由于我国财政收入占GDP的比重较低,政府也不能过分扩大赤字和债务规模。
(五)避开政府偿债高峰。今后二三年内是我国财政偿债高峰期,因此,近三年发行的建设国债期限为10年,同时,利率也比较低,注意了国债期限的合理安排,未来国债本息偿还规模分布也比较均衡,这就可以避开偿债高峰。再从国民经济的发展趋势看,随着刺激经济增长的各项措施逐渐发挥作用,国民经济将步入新一轮增长周期,经济将在较长一段时期内保持稳定的高速增长态势,国家财政状况也会进一步改善,政府还本付息的能力将不断提高,因此,我国不会出现政府债务危机。
(六)有关政策协调配合。近三年实施的积极财政政策是一揽子政策的有机组合,尤其是1999年下半年实施的积极财政政策,内容比1998年更丰富,力度更大,更具有综合性的特点。增发国债和扩大投资仅是这种积极财政政策组合措施的内容之一,同时还包括通过调整固定资产投资方向调节税、企业所得税等有关税收政策带动投资需求,通过调整收入分配政策促进消费需求的扩大,以及采取进一步提高出口退税率的措施刺激外贸出口等方面的内容。在财政政策运用中,特别注重了与货币政策的双向协调。诸如在资金筹集上,定向向国有商业银行发行国债;在资金运用上,注意财政投资与信贷资金在基础设施建设上的密切配合;发行特种国债,以提高国有商业银行的资本金充足率等,都体现了两大政策协同考虑、双向兼顾的特点,收到了较好的成效。
三、未来财政政策应该注意的问题
积极的财政政策是在特定条件下采取的特定政策,三年来实施的成效显著,促使我国经济在第三年出现了回升的转机。但是,转机不等于转折,我们还不能掉以轻心,还需要继续实施积极的财政政策。但在继续实施积极财政政策中要注意以下几个问题:
第一,就是积极财政政策从整体来看,它是一个应急的措施,虽然已经连续实行了近三年,但是从总体的定位上来看,应该说它还是一个用来短期调节的政策,并不是一个长期的政策。从长远看,必须通过完善税制结构,建立财政的自动稳定器功能,健全财政政策工具体系,使供给管理与需求管理相结合,才能充分发挥财政的宏观调控作用。在这个短期调节里面有一个要处理好的关系就是,怎样把这种反周期的操作和我们要解决的体制和结构方面的深层矛盾的改革以及机制转换结合起来,换句话说,就是把刺激经济、扩大内需的政策调节与深化改革、优化结构这个中长期的制度建设和资源配置优化及机制转换等协调统一起来,形成一个改革的配套和整个经济发展的合理规划。这个方面的问题解决得好,就有望通过积极财政政策的实施,给我国宏观经济赢得一个调整和转换的过度时期,迎来新一轮的比较高速的增长。
第二,要加强积极财政政策实施过程中的管理。客观地说,我们现在管理上的薄弱环节很多,有些具体的以积极财政政策来支持、兴建的基础设施和技术改造的项目,在具体的执行中出现了诸如资金被挪用、项目的可行性论证、有关的具体规划设计出现偏差以及施工质量不能保证,甚至有的地方出现“豆腐渣工程”。这些事情其实不在于政策设计本身,政策设计是对的,政策规定的投资方向也是对的,问题就是在管理环节我们怎样跟上。一定要做好项目的可行性研究,要有周密的安排,在管理的各个环节上必须配套,还有就是施工质量方面怎样能够保证。
第三,想方设法启动民间投资。政府支出的扩大以及投资的安排是定位于一个反周期的应急安排,那么它最理想的后续效果,是要拉动民间的投资来跟进,使民间企业、经济实体、市场主体的预期得到改善,在这种预期得到改善的情况下使他们自己的投资活跃起来,这种民间的投资活跃起来并表现出比较明显的增长以后,就可以认为积极财政政策的拉动效果就出来了,三年来这方面的拉动效果还不能令人满意。鼓励民间投资,一是要开放民间投资的领域,随着我国加入WTO,凡是允许外国投资的,都应该尽快对国内民间投资开放,如银行保险业、电信业等;二是在制度建设上要有创新,目前比较关键的首先一个是资本市场,与资本市场方面相关的一些财政政策主要就是体现在适当的税收政策,在这方面,应该有所动作;三是民间投资在风险投资领域里,政府应该借鉴一些有市场经济意义的经验,在担保、贴息等方面,摸索出一些适合中国情况的政策措施等。
第四,在注重带动民间投资的同时,要积极有效地利用外资,不断提高利用外资的水平。积极稳妥地向外商扩大在服务业方面的投资,抓紧制定并落实鼓励外商向中西部投资的各项政策措施;扩展利用外资的渠道和方式,有重点地推进国有大中型企业与跨国公司的联合,鼓励外商投资企业技术开发与创新;同时抓紧清理调整不利于外商投资的有关政策,进一步改善投资环境。
第五,调整收入分配政策,改善居民收入预期,发挥国民财富效应,着力刺激消费需求。消费需求是最终需求,保持经济持续增长最终要靠消费需求的不断扩大。当前,为了改变居民收入预期下降、支出预期上升、高收入者消费意愿不强、低收入者消费能力不足的状况,有必要适当提高国有企业下岗职工、失业人员以及城镇居民最低生活保障对象等低收入者的生活保障水平,并增加机关事业单位职工工资和离退休人员养老金。从而使这部分居民的即期消费能力大大增强,加之银行已降低利率、扩大固定资产投资等一系列宏观调控措施的综合作用,将有助于企业扩大产品销售,改善生产经营状况,企业在职职工的工资收入也会随着企业经济效益的提高而相应增加。农民收入的增加,目前只有寄希望于减轻负担上。而减轻农民负担有效的手段有以下几个,一是立法,尽快建立农民负担法,做到有法可依;二是尽快改革县级、乡镇机构,分流臃肿的靠财政吃饭的富余人员。一种选择是,撤消乡镇一级机构,建立县级派出机构;另一种选择是,合并现有乡镇,大量减少机构和人员,节约财政资金。
第六,加强财政、货币政策的协调配合,提高宏观调控政策措施的综合效果。积极的财政政策需要适当的货币政策相配合,目前货币信贷政策中需要重点解决基础货币投放问题。应适当下调商业银行存款准备金利率,必要时可实行零利率,并强化国有商业银行的利润约束机制,以增强商业银行向企业贷款的主动性,进而扩大商业银行对中央银行的再贷款需求。同时,要扩大公开市场的交易规模,适当增加公开市场的交易品种,放出基础货币。另外,要进一步完善消费信贷制度,促进新的消费热点形成。简化办理消费信贷的手续,增加消费信贷的商品种类;适当放宽贷款年限,并适当降低消费信贷利率水平;同时适当降低住房、汽车等高档商品的价格。通过改善消费信贷条件,鼓励居民积极参加消费信贷,真正达到尽快启动消费市场的目的。
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