时间:2020-04-25 作者:张弘力
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摘要:
日前,我们对云南、青海和宁夏三省区分税制财政管理体制的运行情况进行了调查。对实行分税制以来中央财政与地方财政财力分配格局的变化有了进一步了解,也发现了地方财政运行中的一些问题亟待解决。
分税制财政管理体制规范了政府间财政关系,促进了经济发展,增强了财政总体实力,推动了产业结构的合理调整,中央财政的宏观调控能力显著增强。
(一)逐步建立了规范的政府间财政关系。1994年的分税制改革首次在全国范围内实行了统一的分税分征体制,减少了人为因素的影响,促进了政府间财政关系的规范化。按税种划分收入,使中央与地方之间的利益界限趋于明晰,缓解了中央与地方之间互相挤占收入的情况。在中央对省实行分税制财政体制后,云南等三省区比照中央对省的分税制框架,实行了省对市县的分税制财政体制,在合理确定省与市县政府事权的基础上,按税种划分了收支范围,初步建立了相对规范的省以下转移支付制度,转移支付规模逐年增加。1994年云南省对下转移支付额为6.79亿元,1999年达到37.29亿元;青海省对下转移支付由1994年的1.59亿元增加到1999年的6.4亿元。总体看,各级政府的收支范围、权限和责任进一步明确,省级调控能力和财政预算约束力进一...
日前,我们对云南、青海和宁夏三省区分税制财政管理体制的运行情况进行了调查。对实行分税制以来中央财政与地方财政财力分配格局的变化有了进一步了解,也发现了地方财政运行中的一些问题亟待解决。
分税制财政管理体制规范了政府间财政关系,促进了经济发展,增强了财政总体实力,推动了产业结构的合理调整,中央财政的宏观调控能力显著增强。
(一)逐步建立了规范的政府间财政关系。1994年的分税制改革首次在全国范围内实行了统一的分税分征体制,减少了人为因素的影响,促进了政府间财政关系的规范化。按税种划分收入,使中央与地方之间的利益界限趋于明晰,缓解了中央与地方之间互相挤占收入的情况。在中央对省实行分税制财政体制后,云南等三省区比照中央对省的分税制框架,实行了省对市县的分税制财政体制,在合理确定省与市县政府事权的基础上,按税种划分了收支范围,初步建立了相对规范的省以下转移支付制度,转移支付规模逐年增加。1994年云南省对下转移支付额为6.79亿元,1999年达到37.29亿元;青海省对下转移支付由1994年的1.59亿元增加到1999年的6.4亿元。总体看,各级政府的收支范围、权限和责任进一步明确,省级调控能力和财政预算约束力进一步增强。
(二)促进了经济发展,增强了财政总体实力。分税制明确了政府间的收入归属,调动了地方政府发展经济、开辟财源的积极性,推动了地区经济的全面发展。据统计,云南、青海和宁夏三省区1999年GDP分别比1994年增长90%、72%和80%。在经济发展的同时,地方财政收入快速增长:云南由77亿元增加到173亿元,增长123%;青海由7亿元增加到14亿元,翻r一番;宁夏由7亿元增加到19亿元,增长171%。5年间按总人口计算的人均财力增长率云南为44.5%,青海为47.5%,宁夏为69.9%。
(三)促进了产业结构的合理调整。分税制将增值税作为共享税,中央得大头,抑制了地方的投资和干预企业的利益冲动;将消费税划作中央收入,使中央可以利用消费税这一经济杠杆合理调整产业结构;将营业税划为地方收入,有利于调动各地区发展第三产业的积极性。实行分税制以来,云南烟草等高税项目重复投资和盲目发展势头得到有效控制,经济运行质量大为改善。宁夏对产业结构进行了战略性调整,不仅第二产业内部结构渐趋优化,而且第三产业比重有所提高,第三产业占全区GDP的比重已由1994年的36%上升到1999年的37.6%。
(四)增强了中央财政的宏观调控能力。消费税和增值税与国内生产总值呈明显的正相关关系,这两个税种上划中央或实行共享,使中央财政收入有了稳定增长的来源,加之“1∶0.3”两税增量分配机制的建立,确保了中央财政在两税增量中的分享份额逐年上升。据统计,中央财政在两税增量中所占比重已由1994年的55.6%上升到63.5%;中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%上升到1999年的51.1%。从根本上扭转了原包干体制下中央财政支出主要依靠地方上解的被动局面,增强了中央财政实力和宏观调控能力,为建立规范化的中央对地方转移支付制度、缩小地区间财力差异提供了可能。
分税制财政体制改革虽然突破了收入增长多年滞缓的局面,但由于财政支出改革相对滞后,支出膨胀超过了收入增长能力,加上省以下转移支付制度建设不平衡,地区间财力差异扩大,有些基层政府财政收支矛盾加剧。
(一)一些地区收支矛盾突出,预算安排困难。1994年分税制财政管理体制改革,主要侧重于政府间收入划分。尽管财政收入实现了前所未有的高速增长,但由于支出管理改革滞后,几年来支出急剧膨胀。从全国情况看,1993年——1999年,地方财政支出年均增长18%,高于同期可支配财力年均增长16.3%的速度。云南、青海,宁夏三省区财政支出年均增长分别为11.1%、16.3%和16.9%,而同期可支配财力年均增长仅分别为6.6%、9.9%和12.9%,前者比后者分别高4.5、6.4和4个百分点。尽管支出增长速度较快,但由于财政支出范围过宽、财政供养人口增长过猛、再加上各种法定支出的硬性增长和中央专款要求地方配套以及预算编制改革滞后等原因,三省区仍然不同程度地存在欠发工资和拖欠差旅费、医药费等情况,收支矛盾相当突出。
(二)地方财政收入增长率逐年回落。据统计,实行分税制以来,全国地方财政收入增幅逐年回落,三省区的情况也大体如此。云南由1995年的28.2%下降到1999年的2.6%,宁夏由1994年的30.8%下降到1999年的6.1%,青海由1994年的30.8%下降到6.1%。究其原因,主要是随着市场经济体制的逐步建立,西部企业的竞争力下降,部分企业难以为继,关停企业较多,影响了财政收入的增长;在分税制实施初期,清理整顿减免税和各地加强税收征管引起的收入增长效用也在逐步减弱;此外,国家对烤烟和卷烟实行宏观调控、实施天然林保护工程、建立“三江源自然保护区”等政策性因素,也影响了地方收入的增长,如云南省1998年以来实行烤烟“双控”每年减收23亿元;天然林停止采伐每年减收8亿元。
(三)一些地区财政收入增长质量下降,不同程度地出现财政虚收。收入增长质量不高主要体现在两方面:一是在收入增量中,形不成可支配财力的行政性收费等列收列支收入增长较快,如青海省1994年--1999年地方财政收入年均增长13.8%,而同期行政性收费年均增长1.83倍;二是一些地方虚增收入,如为保住税收返还基数,有的地方要求企业预交税款等。
(四)转移支付结构不合理,具有均等化效果的转移支付力度偏小。从1995年到1999年,中央对地方转移支付资金年均增加316.4亿元,增长10.7%。虽然转移支付总量增加较多,但大部分具有专项用途,不能形成地方可支配财力。除税收返还和原体制补助外,中央对地方转移支付中,地方政府能够统筹安排使用的转移支付比重较小,以1999年为例,宁夏为11.3%,青海为13.86%。
(五)地区间财力差异有所扩大,部分县乡财政困难加剧。由于省对下转移支付力度仍然有限,加之各地在进行分税制改革时,保留了原有的既得利益格局,使省以下各行政区域之间的横向财力差距没有得到有效缩小。以1999年为例,云南省16个地州市中,昆明、玉溪等7个有烟草企业的地区,其财政收入占全省地州市级财政收入的80%以上,而其余9个地州市仅占20%。青海省8个地、州、市中,人均财力最高的海西州为1.76万元,最低的海东州只有0.83万元,后者为前者的47.1%。宁夏李家峡县人均财力4.67万元,乐都县为0.68万元,前者是后者的6.9倍。由于财力相差悬殊,一些县乡财政困难加剧,财政保障能力严重不足。分税制财政体制运行成效显著,目前财政运行中存在的收支矛盾,应当在保持体制相对稳定的前提下,通过必要的政策调整加以解决。
我们认为,从有利于完善社会主义市场经济体制,维护国家法律、政令统一的原则出发,中央与地方分税制的框架不能改变,增值税和消费税的分享比例不宜调整。缓解地方财政压力,应当从以下几方面着手:
(一)加快财政支出管理改革步伐。按照有所为有所不为的原则,大力调整支出结构,解决财政对一些经营性的事业单位包揽过多,对盈利性和竞争性项目投资与补贴过多的问题;要结合地方机构改革和农村税费改革,大力精简机构和压缩人员,从根本上减轻财政负担;大力推进预算改革,推进国库制度、政府采购制度等各项配套改革,提高预算管理水平。
(二)调整省以下财政管理体制,加大省对下转移支付力度。省级政府要在进一步明确省以下各级财政保障范围的基础上,确定基层政府的最低财力需求,作为省对下实施均等化转移支付的依据。对于省以下地区间财力相差悬殊的地区,省级财政除扩大转移支付规模外,还应当对省以下体制进行适当调整。各地在调整体制的过程中,要敢于触动既得利益,要通过体制调整和规范化的转移支付制度建设,从财力上确保县乡财政的正常运行。
(三)在优化转移支付结构的同时,加大中央对地方转移支付力度。国务院已经明确,实施西部大开发,中央财政要逐步加大转移支付力度。与此同时,必须优化现行转移支付结构,扩大具有均等化效果的一般性转移支付规模,大力压缩中央对地方的专项拨款。在操作上,要简化归并现行转移支付项目,减少转移支付种类。此外,继续进行转移支付技术方法的探索,使转移支付资金的分配,既客观公正又简单明了。
(作者为财政部预算司司长)
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