改革开放以来，山东省莱州市经济建设和社会各项事业得到了长足发展，先后跨入“中国农村综合实力百强县（市）”、“中国明星县（市）”和“全国财政收入百强县（市）”行列。2000年，全市完成地方财政收入4亿元，是1994年的3.4倍，6年平均增长22.8%。在财政收入快速增长的同时，自1994年以来全市的财政支出也以年均20.5%的速度递增，财政收支矛盾不断加剧，各项事业建设投入在财政支出中的比重逐年下降。面对这一变化的新形势，近年来，莱州市在积极搞好财源建设的同时，切实转变理财观念，大力推进财政支出方面的一系列改革，初步形成了科学的理财方法和体系，真正做到了开源与节流并举，生财有道，取财有度，用财有效。

一、以改革预算编制为切入点，从源头上保证财政支出增长的合理性

一是实行预算内外资金财政统管，将游离于财政预算管理之外的预算外资金纳入财政预算管理范围。取消各单位原有的收入账户，把所有收入都纳入市财政在各银行开设的预算外资金收入专门账户。合理调整部门支出计划，由财政部门根据预算内财力和部门预算外资金收入情况，按统一的标准对各单位原来的支出计划进行核定，从源头上控制预算外支出的膨胀。二是实行“零基预算”，进一步规范预算编制方法。着眼于需要与可能，对全市财政支出实行“零基预算”，充分考虑各方面因素，进一步细化预算编制，将所有预算支出明细到具体项目，增强了预算透明度。在此基础上，改革预算资金拨付方式，由过去预算资金先到部门再到用款单位，改由财政资金直接到用款单位，减少中间环节，提高财政资金运作效率。三是进一步规范财政支出供给范围，有保有压。按照建立公共财政体系的要求，重新规范财政供给范围，净化财政支出内容。首先做好“退”的文章。把财政资金从生产性经营性领域中退出来，将一些面向社会、有经营收入的政府及部门办的培训中心、服务机构等一次性退出财政投入的范围，全面推向市场；对文艺表演团体、广播电视等有一定经营收入的单位，财政逐步压减直到取消其经费供给，使其逐步自食其力。其次做好“进”的文章。把财政应承担的公共支出保障好，重点保证工资足额发放和社会保障资金及时足额到位。第三严格财政资金支出顺序。在财政资金的安排上，严格按照“保工资正常发放，保党政机构正常运转，保社会稳定，保法定支出”的顺序安排预算支出，保证有限的资金发挥更大的作用。通过实施财政预算编制改革，既控制住了财政支出的不合理增长，又在财政资金日趋紧张的情况下有效地保证了人员工资的及时发放和社会各项事业的正常发展。2000年，全市教育事业费、社会保险费、支农费和公检法办公费等分别比1996年增长40.1%、78%、24.1%和40.3%。实践证明，只有改革财政预算编制，财政支出的各种不合理增长才能从源头上得到有效控制。

二、推行政府采购，从根本上提高财政资金使用透明度

旧的财政支出体制特别是政府采购中存在的各自为政、人为干扰因素多、资金使用透明度不高等问题，不仅给财政支出造成了很大压力，而且削弱了政府在社会主义市场经济条件下实施宏观调控的能力。近年来，莱州市积极适应社会主义市场经济发展的要求，大力实施“阳光工程”，把改革政府采购制度与深化政务公开紧密结合起来，在对全市财政公共支出情况进行深入调查研究的基础上，1998年出台了《关于实施政府集中采购的意见》，并重点狠抓了以下五个主要环节：一是建立政府集中采购管理机构。成立市政府采购管理委员会，下设办公室，具体负责购物登记和组织招标、竞标、监督定点单位服务质量，采购办公室内设财务机构，对各项采购业务分户登记，独立核算。二是确定政府集中采购的范围和内容。将财政拨款的市直党政机关、事业单位用财政性资金购买的大宗物品和劳务纳入政府采购的范畴，并将各种设备购置，基本建设，房屋装修、维修、改建、翻建项目，城市维护、绿化、道路保养、建设项目，车辆加（购）油等确定为政府采购的内容。三是改革采购立项办法。凡申请财政专项拨款的单位，于每年的第四季度写出次年的申请项目，由主管部门审查后报市财政局。由市财政局根据资源合理配置原则，按照“保证重点，兼顾一般”的要求及各单位的实际需要，会同有关主管部门对每一个采购项目予以审查，提出意见报市集中采购管理委员会审批，经批准的项目列入年度预算，正式立项实施集中采购。四是改变采购结算方式。一方面搞好与中标人的结算。经批准列入单位年度支出预算的采购项目，由政府采购办公室与供货单位进行货款结算；对多渠道筹集资金的项目，由购货单位将资金交政府采购办公室，再由政府采购办公室连同财政资金一并拨到供货单位。另一方面，搞好与采购单位的结算。将纳入单位支出预算的采购项目，根据实际支出额记入单位年度支出指标，由财政直接列支；对政府采购项目以外的或未经政府采购办公室确定招标的项目，财政部门不予拨款。五是全面实施政府集中采购。对车辆实行统一保险。对市直行政事业单位财政拨付车辆燃修费的车辆，其保险费不再拨给单位，而是由财政部门直接拨交保险部门，投保项目和保费由财政部门与保险公司协商确定。对车辆实行定点加油。采用公开招标方式，从城区20处加油站中通过公开招标的方式确定5处油质好、服务优、计量准确的加油站作为定点加油站。财政拨付燃修费的车辆，一律到定点加油站加油，由采购办公室统一结算。非财政拨付燃修费的车辆，由所在单位到政府采购办公室领取证明信后到定点加油站办理购油手续。财政拨付燃修费的车辆外出到非定点加油站的加油费用，由所在单位财务人员凭据在本单位燃料费指标限额内到政府采购办公室报销。对车辆实行定点维修。由政府采购办公室通过公开招标的方式，确定出3家定点维修厂。在政府采购办公室设立车辆维修管理小组，凡纳入定点维修的车辆均需经车辆维修管理小组审查批准，否则，不予报销。对基建项目及物资采购实行公开招标。把财政拨款的基建项目和用财政专项资金安排的价值在1万元以上的购置或维修项目全部实行公开招投标制度。在每次招投标活动举行以前，都由政府采购办公室对标的进行大量的市场调查，然后确定出详细可行的竞标规则，再以公告的形式向全社会发布，以吸引广大商家参与。全面推行政府集中采购制度两年来，共为32个市级行政事业单位组织进行了90项采购活动，采购实际总支出额达7283万元，比计划节约资金3042万元，节支率达29%。实行政府集中采购，不仅增强了财政支出的透明度，节约了财政支出，而且有力推进了政务公开的深化工作，收到了良好的社会效益和经济效益。

三、建立财政监督运行机制，从管理上保证财政支出的安全性

一是加强对用人权的监督和约束。工资支出是财政支出的重要组成部分，多年来，工资支出的比重一直占财政收入的60%以上，且呈逐年增加的趋势。究其原因，除了由于近年来政策性增支较多，拉动人头费开支总量不断增长的因素外，还在于吃财政饭的人越来越多。为了有效控制财政供养人口膨胀，从1998年1月起，实行了市直党政机关、事业单位人员工资全部委托金融部门统一发放办法。首先，利用微机建立行政事业单位在编人员工资档案，并与定点金融部门联网。其次，由定点金融部门为每个在编人员建立工资IC卡，实行微机或POS机联网，财政部门每月定期将工资款预拨到定点金融部门，干部职工可根据自己需要，持卡到定点金融部门营业室、储蓄所提取工资。第三，在财政部门建立人员工资档案库，

党政机关、事业单位增加人员，必须由组织、人事部门提出意见并进行考察，经市长审批签字后，由财政部门予以增加工资。另外，由财政和人事部门定期核对人员变更情况，凡未经批准擅自增加人员的，一律清退，不发放工资；减人而不到财政部门备案的，按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》予以严肃处理。第四，各党政机关、事业单位的人员工资和补贴由市财政直接列支，单位不准列支人员工资和补贴，各单位的各种社会保险基金由财政部门直接拨给有关部门。通过实施机关事业单位职工财政统一发放工资卡办法和机关事业单位新增人员市长一支笔审批制度，不仅彻底核实了市级财政供养人员和工资情况，而且使编制、人事、经费管理有机地结合起来，以卡控编，有效遏制住了财政供养人员增长过猛的势头。从1998年开始，机关事业单位人员开始出现负增长，年节约开支近200万元。二是成立重点工程集中核算支付中心。为充分有效利用国债转贷资金及国外协力基金贷款，进一步加快基础设施特别是重点项目和工程建设步伐，同时，也为彻底杜绝建设资金的跑、冒、滴、漏，防止建设过程中的弄虚作假行为，保证工程资金的专款专用，从1999年7月起，莱州市成立了重点工程集中核算支付中心，全面负责全市重点工程的财务监督与核算工作。核算支付中心由财政、审计部门的专业人员组成，具体制定各工程拨款依据和程序，分别核算各项目收支状况，对建设资金实行“直通车”管理办法，改变了以往将资金拨付到项目主管部门或建设项目法人单位的做法，将建设资金直接拨付到最终用款单位。同时，依据工程进度和拨付情况，及时提供资金运作信息，参与制定资金还款计划。重点工程实行财务集中核算支付制度，防患于未然，有效地防范和化解了财政风险，从管理上保证财政支出的安全性，减轻了地方财政的负担。