针对下岗职工基本生活保障工作中出现的新情况、新问题，1999年下半年以来，山东省各地在积极试点的基础上，大力推进下岗职工基本生活保障向失业保障制度“并轨”。截至目前，全省已有70多个县（市、区）、开发区和地级市本级实行了“并轨”，共撤消企业再就业服务中心1700多个，出中心下岗职工7万多人。从各地的情况看，“并轨”效果良好，没有出现新的不稳定因素，为以后逐步建立规范统一的社会保障制度奠定了基础。

一，“并轨”势在必行

从1998年开始实施的企业下岗职工基本生活保障制度，对于保障下岗职工基本生活、促进国有企业改革，维护社会稳定，起到了重要作用。但随着这项制度全面实施和客观情况的变化，其弊端也日益显露。

1、强化了企业和职工对政府的依赖心理。起初将再就业服务中心建在企业，是为了防止企业对下岗职工撒手不管，但事实上这种政府拿钱给企业、企业再给下岗职工的做法，使少数企业和职工形成一种错觉：有困难政府管。结果企业不是千方百计筹集资金，而是千方百计要求政府兜底；下岗职工不是千方百计再就业，而是消极等待和依靠政府保障。

2、加大了政府负担，引发了一些新的不安定因素。过去实行“解困”办法时，政府临时救助的企业和职工不是很多，虽然压力不小，但还能够承受。实行“三三制”后，需要保障的企业和职工大量增加，许多多年“两不找”的人员，也回来要求政府保障，大大增加了财政

负担。一些地方由于资金筹措极为困难，落实“两个确保”的难度特别大，结果引发了新的矛盾，社会稳定受到影响。

3、不利于下岗职工就业观念转变和市场就业机制的形成。由于保障水平尚可，不少下岗职工宁肯坐领保障金，也不愿意到一些艰苦或自认为社会地位偏低的岗位就业，即使找到了工作，也不愿意与原单位脱离关系。从用人单位方面看，由于使用下岗职工支付的工资低、且不用交社会保险费，又在一定程度上冲击了正常的就业市场机制。

4、埋下了保障和就业的隐患。现行政策规定，下岗职工在再就业服务中心，最多只保障三年，三年期满后必须出中心，并解除劳动合同，转向失业。由于目前的保障水平较高，下岗职工对政府的依赖心理得到了强化，而且很多人抱有三年后政府的保障水平会更高、绝不会撒手不管的心态，如果三年期满后，政府对下岗职工的生活保障没有任何接续的政策，这些人员的心理就会突然失衡，极易引发事端。同时，三年期满后解除劳动关系时，企业还要按规定给予职工一定的经济补偿，结清拖欠的工资、医药费等。这是一笔巨额的开支，大部分企业很难拿出这笔钱来。如果简单地把职工推向社会，很容易促使职工闹事，影响企业和社会稳定。

5、背离了促进国有企业改革的初衷。实行下岗职工基本生活保障制度的初衷是通过建立一种暂时性的保障措施，使企业能够将富余人员裁减下来，减轻企业负担，达到尽快发展生产，吸收更多劳动力的目的。但从实际情况看，这一目的尚未达到。从山东省实际情况看，下岗职工大部分集中在煤炭、冶金、丝绸、内河运输等企业，这些企业或因资源枯竭，或因产品老化没有市场，早已停产或半停产多年，有的企业早已名存实亡。这样的企业别说将其下岗职工保障三年，就是保障再长的时问，也根本没有复苏的可能。

可见，将下岗职工基本生活保障并入失业保险，建立统一、规范的企业困难职工基本生活保障制度，不仅势在必行，而且越早越主动，越快越好。这样做，有利于政府集中精力和财力抓好就业，从根本上解决下岗职工的吃饭问题，有利于按照市场经济的原则理顺和规范社会保障机制，更好地促进企业改革与发展。

二、“并轨”的基本做法

基于以上认识，山东省一些地区从1999年三季度开始，陆续讲行了“并轨”的试验。但各地的做法不完全相同，主要有以下几种：

1、一步到位，彻底“并轨’。一是停止审批新的下岗职工，企业富余人员裁减后，不再认定为下岗职工，而是与企业解除劳动合同，直接进入失业保险，按规定享受失业保险待遇。二是已签协议进入再就业服务中心的下岗职工，可一次性领取剩余保障期限内的基本生活费，剩余保障期限内的三项社会保险费由再就业服务中心一次性代缴到社会保险经办机构，同时与原企业解除劳动合同，自谋职业。保障期满，仍未再就业的，按规定享受失业保险待遇。三是企业与下岗职工解除劳动合同时，企业拖欠职工的工资、欠缴的社会保险费及经济补偿金等，由企业一次性支付给职工本人，资金由企业解决，有困难的可以通过变现部分资产解决。

2、“并轨”到位，保留债务关系。具体做法与上一种”并轨”方式前两点做法完全相同。第三条做法是，企业与下岗职工解除劳动合同时，企业无力解决拖欠职工的工资、欠缴的社会保险费及经济补偿金等，由企业与职工协商解决，签订欠款协议。下岗职工出中心，与企业解除劳动关系但保留债务关系，依法享受失业保障。

3、只“撤轨”，不解除劳动合同。做法与前述第二种“并轨”的方式基本相同，不同的是，下岗职工出中心时，只解除基本生活保障和再就业协议，不解除劳动合同，下岗职工在原企业挂档自谋职业。

三、推动“并轨”的主要措施

1、加强领导。领导高度重视是搞好“并轨”工作的根本保证。济南市在研究“并轨”方案时，6次召开市长办公会，反复斟酌，在落实“并轨”方案时，市领导与建立再就业服务中心的企业及其主管部门和市直部门的一把手，封闭式“办班”；市长与企业主管部门、企业主管部门与企业签订“并轨”责任状。烟台市各级党委政府把“并轨”工作纳入年度工作大事、要事，按照“一把手工程”要求逐级签订责任状。市长还多次主持召开调度会，亲自听取每一户市直企业的“并轨”实施方案，亲自督查“并轨”工作落实情况。

2、部门配合。在“并轨”工作中，各地劳动保障和财政部门求大同，存小异，一切从大局出发，紧密配合、通力合作，共同摸底调查，研究拟订方案，共同部署实施，保证了“并轨”的质量和进度。不少地方实施“并轨”是由劳动保障部门率先提出的。如烟台市劳动保障部门早在1999年下半年就主动与财政部门协商，要求尽快实施“并轨”。财政部门在反复权衡后，与劳动保障部门一起，作了大量艰苦细致的工作，使烟台成为全省第一个全面“并轨”的市地。

3、充分利用激励手段。为调动各地推进“并轨”工作的积极性，省财政确定，对2000年9月底前实行“并轨”的县市区给予30-50万元的奖励，对年底前实现“并轨”的县市区也给予奖励，对久拖不动的地区予以通报批评。泰安和淄博两市规定，对10月1日前完成“并轨”的县市区在省级奖励的基础上，市里再按1∶1配套奖励。烟台市规定：在全市机构改革中，凡完不成企业改革任务和再就业工作目标的行业和部门，主管部门负责人不得调整到新的岗位，对经营管理不力，影响“并轨”工作落实的企业领导班子，要坚决予以撤换。这些措施对推动全省的“并轨”工作起到了很大的推动作用。

4、多方筹集“并轨”所需资金。为保证“并轨”的资金需求，全省各级财政部门采取多种措施筹集资金。除强化原有“三三制”筹资措施外，省里从省级结余的失业保险基金中调剂出1亿元用于补助资金困难市地。许多县市区也通过调整支出结构、集中部分预算外资金等办法多方筹措资金。截至目前，全省“并轨”支出资金已达5亿多元。

5、多管齐下，创造好的外部环境。实行下岗职工基本生活保障向失业保障“并轨”，涉及到下岗职工的再就业环境、基本生活保障等方方面面，哪一个方面搞不好，都可能影响“并轨”的顺利进行。为给“并轨”工作创造一个良好的环境，全省各级财政部门采取了一系列有效的配套措施。一是加强劳动力市场建设。近年来全省连续安排专项资金共计4000多万元用于劳动力市场建设，使全省基本建立起一个连接城镇的劳动力市场网络，进一步强化了下岗职工再就业的服务功能。二是变被动保障为促积极就业。淄博、济南、烟台等市通过将一部分原来用于基本生活保障的资金一次性支付给某些用人企业的办法，引导企业吸收下岗职工。三是落实城市居民最低生活保障制度，确保“并轨”后某些原来的下岗职工家庭的基本生活。1999年，全省用于城市居民最低生活保障的资金达9500万元，2000年预计可达1.25亿元，其中省财政安排1400万元。四是提供政策优惠，鼓励下岗职工自谋职业。烟台市规定，对自愿解除劳动关系、自谋职业的下岗职工，每人发给2000-4000元的再就业帮助金。淄博市规定，对自愿解除劳动关系、自谋职业的下岗职工，免收摊位费、管理费、治安费、卫生费，营业税、所得税先征后返并给予3000元的扶持金等。