《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出，今后五到十年是我国进行经济结构战略性调整的重要时期，并明确要求“十五”计划“要把结构调整作为主线”。这是从我国宏观全局出发作出的一个正确判断，是实现我国工业化现代化战略目标的根本途径。财政投资政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，正确运用财政投资政策，对于促进经济结构的优化和升级，推动生产力布局的合理调整，都具有十分重要的宏观导向作用。

支持结构调整是财政投资政策面临的重大任务

当前我国经济正处于一个极其重要的发展阶段，工业化现代化的任务十分繁重。工业化的实质是结构调整，也就是从产业的低级形态不断向高级形态演化。而加速产业结构升级，不仅是当前我国经济发展和结构调整中一个最为紧迫的任务，而且也是整个社会主义初级阶段实现工业化发展战略目标面临的一项根本性任务。我国仍是一个经济相对落后的发展中国家，这一方面表现在生产力总体发展水平不高，另一方面表现在产业结构现状的落后。从总体上讲，目前三次产业的分布结构比较粗放和落后，各类产业的整体素质较低，技术落后，设备老化，产业趋同、产品雷同、功能单一的问题非常突出，产品结构与市场需求脱节程度越来越大，一般产品生产能力过剩，许多行业和产品的生产能力已大大超过市场容量，但高水平加工能力和新产品开发能力却严重不足。充分说明当前我国产业结构状况矛盾突出，远远不适应社会需求结构变化的趋势，不适应国民经济发展的要求，不适应当今世界技术进步的潮流。

21世纪将是一个经济、科技竞争更加激烈的时代，而世纪之初的一二十年更为关键。这一时期是国际经济全球化趋势最明显的时期，也是我国经济与社会结构变动最为剧烈的时期，产业发展将面临着国际国内市场十分严峻的挑战。在这样的新态势下，我国经济发展要能够取得成功，唯一的出路在于：依靠科技进步，加速结构调整步伐，实现产业结构的优化和升级，提高经济整体素质，增强国际国内的市场竞争能力。因此，对我国的产业结构进行优化和升级是关系今后国民经济发展全局的一个重大战略问题。

现代经济发展表明，在经济结构调整的过程中，政府具有不可替代的作用。市场机制在经济外部性、垄断、扶植新产业、鼓励技术进步等情况下，存在失效的现象，为弥补市场机制在资源配置和结构调整方面的固有缺陷，政府以降低社会成本或增加社会效益为准则，依靠产业政策进行主动干预，而财政政策尤其是财政投资政策是政府实施产业政策、推动结构调整的主要手段。如果没有政府对经济的干预和调控，缺乏财政的有力配合和支持，实现产业结构的优化升级必然会严重受阻。因此，今后的财政投资政策必须从国民经济的宏观全局着眼，把支持产业结构的优化升级当作自身的一项重大使命。

中长期财政投资的方向和重点

按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向必须是有所为有所不为，改变过去财政投资包揽过多的弊端，逐步减少一般竞争性领域的投资，以集中财力确保国家投资重点。深入分析，今后一个时期国家财政应把以下若干方面或产业作为投资的主要方向和重点。

1.继续支持社会公共基础设施建设

国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，它不仅通过自身的发展来推动经济增长，还通过为其它产业提供直接或间接的服务，来进一步推动经济发展。因此，基础设施在国民经济中当然应处于优先和超前发展的地位。

20世纪90年代以来，基础设施一直是我国政府主动进行产业结构调整中重点加强的领域。特别是1998年和1999年，国家实行积极的财政政策，增发2100亿国债，主要投入基础设施领域，不仅促使城乡基础设施建设取得新的进展和成就，而且对于扩大内需，拉动经济增长起到了至关重要的作用。但必须看到，当前我国的基础设施整体水平依然不高，与国民经济发展和人民生活的要求还很不适应。尤其是农村的水、电、路等基础设施状况十分落后，严重制约了农村的生产发展和农民生活水平的提高。生态环境问题愈益突出，森林覆盖率仅为14%，相当于世界平均水平的1/3。水土流失面积3.67亿公顷，占国土面积的38.2%，使我国每年平均损失耕地100万亩以上，并加剧了河湖泥沙淤积。交通运输仍处于比较落后的状态，路网规模小，技术装备落后。在铁路密度、复线率、电气化率、行驶速度和集装箱、冷藏箱等现代化运输手段方面，与国外相比有很大差距。目前铁路网密度分别是美国的1/3，日本的1/5和俄罗斯的1/3。公路建设无论是数量还是质量都存在欠缺。按国土面积计算，目前我国每平方公里国土仅拥有公路0.12公里，即使是东部沿海地区也只有0.3公里，大大低于发达国家，与印度每平方公里拥有公路0.61公里相比，差距也很大。我国至今还没有一条贯穿南北或东西向的高等级公路，区域性高速公路建设刚刚起步，在121万公里总里程中，国道主干线仅10万公里，高速公路不足1万公里。上述情况表明，我国的基础设施建设仍是国民经济发展的薄弱环节，理应成为下一步国家财政投资的一个重点。

国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整、改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造较多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。世界银行1994年《发展研究报告——为发展提供基础设施》深刻论述了基础设施与经济发展之间的关系，指出基础设施与经济是同步增长的——基础设施存量增长1%，GDP就会增长1%，各国都是如此。因此，借鉴国际经验，特别是考虑到我国当前内需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，国家财政采取措施，加大基础设施的投资力度，无疑是一项符合国情的正确选择。

2.强化农业基础地位

我国是一个人口众多的国家，农业自然资源相对稀缺，人均耕地和水资源占有量只有世界平均水平的1/3，这一基本国情决定了我国工业化、现代化必须同农业基础的稳固紧密地结合在一起，客观上要求财政应高度重视农业投入。

当前我国农产品出现了供大于求的状况，但必须清醒地看到，这只是阶段性的、结构性的，还不能说农业已出现大量剩余，现在我国人均占有粮食800斤，只有世界平均水平的1/2。而且从今后的趋势看，随着人口数量的不断增长，人口与资源的矛盾将会日益突出，农产品供求形势也将会趋紧。因此，农业问题在我国当前及长远都具有特殊的重要性，必须切实强化对农业的支持和保护，将农业摆在国家宏观调控的重要位置。

财政的农业投资政策是国家支持和保护农业的重要手段。近几年农业投资力度虽然有所增强，但由于历史欠账较多，农业投资长时期徘徊不前，甚至有所下降，由此导致农业基础地位不稳和农业发展后劲不足的问题并没有根本性改观。有资料表明，80年代以来，国家财政基本建设投资中，用于农业的投资份额总体上是下降的，1980年为2.9%，1985年为1.6%，1990年为1.4%，1995年为1.0%，1997年为1.5%，1998年为1.8%。这种比例与农业在我国国民经济中的地位和作用是极不相称的。由于政府对农业基础投入不足，一定程度上使我国水利设施严重失修，大江、大河、大湖得不到有效治理，农业抗灾能力下降，大面积洪涝干旱灾害频繁发生，水土流失严重，沙漠化趋势加剧，农业生态环境恶化。这一情况表明，为了强化国家对农业的支持和保护，确保农业发展战略目标的实现，必须高度重视财政支农投资政策作用，采取有效措施，强化国家财政对农业的资金投入。

财政对农业投资的重点在于支持那些风险大、经济效益相对较低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面，因为这些是其它农业投资主体所难以承担的。此外，从市场经济国家的经验及其中央与地方所处的地位看，不同政府级次的财政农业投资应该有所侧重。具体主要根据政府承担的农业生产建设与事业发展项目的受益范围大小、外部效果的有无，来划分各级财政农业投资范围，充分体现谁受益谁负担的原则。

3.加大对科技进步与发展的支持力度

当今世界各国都非常重视科学技术的发展，不断调整科技政策和发展战略，促进科技事业的发展。据统计，美国的研究与开发总投资居世界首位，且近年来呈逐步递增之势，从1993年的1373亿美元增加到1996年的1843亿美元，投资额超过日、德、法、英科技投入之和。从研究与开发总投资占GDP的比例看，一些主要工业化国家均超过了2%，如1995年美国为2.45%，日本为2.96%，德国为2.27%，法国为2.35%，英国为2.19%。即使一些新兴工业化国家和发展中国家，也十分重视这方面的投资。

我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增强国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的需要，促进重点社会发展领域的发展。其次，财政部门要利用政策的导向作用，促使企业建立技术创新机制，通过筹集科技研究开发资金和科技成果转化基金等方式，积极增加技术开发经费，有计划、有重点地推进企业科技进步。另外，国家政策性银行可设立支持重大科技成果转化的专项贷款、支持发展高技术产业。财政还要配合金融部门制订科技贷款贴息政策，以使科研单位能及时争取到国家科技贷款的支持。

4.积极支持和促进国有经济发展

国有经济在我国国民经济中始终占居主导地位，而且又是国家税收的主要来源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是加入WTO之后国有经济面临新的压力和冲击，客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。

要支持国有经济从战略布局上进行结构调整，着力强化国有经济在关系国民经济命脉和关键产业中的实力和地位。国内外经验表明，在产业结构调整和国家重要产业发展过程中，仅靠企业自身和民间力量是远远不够的，必须借助政府财力的支持。新加坡、韩国等亚洲国家依靠政府的力量，完成了产业结构的升级，进入了工业国的行列。我国是社会主义国家，更应发挥公有制能集中力量办大事的优越性，借鉴国外经验，在较短时间内，把国家重点产业扶持上去，增强竞争力。因此，作为财政政策重要组成部分的财政投资政策，必须将国有经济结构调整和产业结构调整结合起来，统筹考虑。在投资分配时，侧重向国有经济应重点进入和强化的产业和领域倾斜。

要支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本、技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。为此，政府要在逐步提高财力比重的基础上，通过投资手段，逐步解决现有一些国有大型企业和企业集团资本金不足的矛盾。财政还应通过投资贷款手段对其补充优惠的资金，并引导商业性金融向其注入资金，以增强国有大中型企业和企业集团的资金积累功能。对于有发展前途但目前尚幼小的新兴产业领域的国有企业，政府应通过财政投资手段及其政策性融资手段，促其发展和壮大，并向集约化方向发展。

要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业和重点企业上水平。财政投资手段既包括财政拨款，也包括财政贴息。这有助于财政政策与货币政策的配合，从而吸引银行信贷资金的介入，扩大国有企业技改投入规模。

要进一步落实并完善国有大型企业集团改组、改制的有关企业所得税优惠政策，减轻企业负担，增强企业积累，这是国家财政投资政策的一个重要间接措施。

（作者为财政部科研所副所长、研究员、博士生导师）