经济基础比较薄弱的乡镇，在由脱贫到小康跨越的过程中，必须建立丰厚、殷实、可持续发展的财源体系。在公共财政的框架里，更新财源建设的思路势所必然。

处理好乡镇财源建设中的几对辩证关系

处理好财源建设中蕴含的关系，便于我们寻求乡镇财源建设的途径和方法。

1.传统财源和特色财源的关系。一般来讲，在经济基础比较薄弱的地区，传统财源粗放型生产经营的特征比较明显，经济效益低，市场风险大，尤其是传统农业，仍处于弱质状态，承受的自然风险和市场风险很大，含税少。传统财源转化为优势财源，要善于利用本地传统的自然资源和产业资源，发展特色经济，在特色中找市场、求发展。传统财源向特色财源转化的过程中，必须实现“三化”，即市场化、规模化和产业化。农业结构调整，如果仅局限于种养结构的调整，这种调整是很脆弱的，关键要有农产品加工增值转化过程，改粗放型为集约型，这样才能依托本地资源，使本地产品与市场顺畅对接，实现传统向特色转化，有效规避市场风险。

2.现有财源和潜在财源的关系。事物是相互联系的，现有财源中可能蕴含着潜在财源。不仅要重视现有财源建设，还要拓宽思路、转变观念，善于挖掘体制转换过程中的财源潜力。如在公共财政的框架里，通过改革的方法，使财政退出经营性领域，回收财政资金，实现资金增值。同时，还要紧紧抓住经济和社会发展需求，不断更新、拓宽生产经营领域，使潜在财源凸现出来，转化为现实财源。如随着人民群众生活质量的不断提高，乡镇有线电视、健身休闲等文化产业将成为发展的趋势，要善于把握挖掘。

3.支柱型财源和成长型财源的关系。农业和乡镇工业是经济基础比较薄弱地区的支柱型财源，但从目前情况看，零星分散的多，板块状、规模化的少；粗放型经营的多，集约化经营的少。随着知识经济的发展，中国加入WTO的进程加快，原有支柱财源的功能将可能弱化。因此，乡镇财源建设必须十分重视骨干性财源的巩固、壮大、提高，同时，还要积极扶持有广阔市场潜力、科技含量高的成长型财源，使其逐步替代原有财源，发挥支柱性作用。在注重支柱型财源培植的同时，还不应忽视小财源的培植，这些财源尽管税收零星、分散，但却能发挥以小补大、弥补不足的作用，对经济薄弱地区的财政具有实际意义。随着形势的发展，在特定条件下，小财源还可以发展成为支柱性财源。

4.速效财源和可持续发展财源的关系。速效财源投资时间短、见效快，诸如建筑、化工等行业。有些财源还是一次性的，如收取土地出让金，收取有关户籍改革费用等。在培植速效财源的过程中，必须十分重视财源发展的可持续性。有些财源发展到一定程度，将会萎缩、衰退，因此，必须调整财源结构。经济基础薄弱的地区应该主动承接发达地区的产业转移，但必须选择适应本地区发展的产业和产品，为发展积累资本，为结构升级准备条件。总之，应以可持续发展为目标，不能以牺牲本地环境为代价，只顾眼前利益，忽视长远利益和综合经济及社会效益。

转变财源建设的思想观念

1.强化公共财政观念。在公共财政下，财政逐步退出竞争领域，主要发挥资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。在乡镇财源建设中要解决错位、越位、缺位问题。要强化间接调控、引导、服务职能，转变直接介入企业生产经营的行为。乡镇领导通过行政手段调整农业种养结构，行政领导搞行政招商，出去跑市场、找项目，直接参与企业的生产经营活动，这些传统管理经济的模式，已不适应公共财政的要求。管理经济的方式应向引导、协调、服务、调控转变。通过典型引路、政策扶持、信息咨询服务、整治社会环境、改善基础设施等手段来调控财源建设，促进经济发展。

2.强化财源发展观念。经济基础薄弱的乡镇，其平衡属硬性平衡，是“保吃饭、保运转”的低层次的平衡。为保庞大的财政供给对象，大力征收税费，竭泽而渔的现象比较普遍。企业、农民的负担较重，而行政事业单位的人员又都存在着拖欠工资的问题。这种平衡是被动的，从发展经济的角度看，危害十分严重：财政调控经济的职能明显弱化，财政资金不能用于公共事业，缺位严重，文化、交通、通讯、卫生、教育基础设施建设等发展滞后，使财源建设缺乏后劲。应结合机构改革，大力压缩人员，厉行节约，减少经费开支，实现财政资金使用的良性循环。要处理好“取”和“予”的关系，取予适度，集中有限财力，用于促进财源发展所必需的社会公用事业。

选准乡镇财源建设的基本发展方向

因地制宜、扬长避短，选择本地区的财源建设模式，建设一个梯次分明，结构合理，布局均衡，互补性强，替代财源充足，有较强发展后劲，可持续发展的财源体系，是乡镇财源建设的目标。

建设可持续发展的财源体系，经济基础比较薄弱的地区，有六个空间可以利用：一是城乡结构转换空间。经济薄弱地区城市化进程较慢，加快城市化进程，应是乡镇财源建设的重要方向，以此来调整资本流向，走农村城市化的路子。二是所有制结构调整空间。乡镇所有制结构中，国有和集体资产已不占主导地位，非公有经济发展加快。三是产业结构调整空间。农业、乡镇企业一般来说，技术含量低，经营粗放，依据市场取向，调整产业结构的潜力很大，发展空间很大。四是区域经济结构转换空间。由于区域经济发展不平衡，发达地区的产业必定会向欠发达地区辐射和转移，将会降低乡镇财源的发展成本，为发展迎来契机。五是企业规模的转化空间。经济基础薄弱地区的企业规模普遍较小，从规模上看处于起步发展阶段，解决好资金、技术问题，中小企业的发展规模仍有大力扩张的可能。六是财政职能转换的空间。在公共财政下，财政将退出竞争性领域，有些潜在财源将在转换中凸现。

因此，乡镇财源建设应把握几种基本发展方向。

（1）突出发展创税农业，巩固基础性财源。在市场经济条件下，农业传统产业已失去了价格优势、成本优势，尤其是中国入世在即，农业将面临极大的市场风险。调整种养结构，进行产业化经营，发展创税农业是今后发展的必然方向。应按照市场导向，依据本地的地理、资源特点，调整结构，走特色化、规模化、产业化之路，才能拓宽市场空间，增加创税环节和创税层次，规避市场风险，提高经济效益。

（2）突出小城镇建设，培植成长型财源。乡村城市化是农业现代化、缩短城乡差别的一个重要途径。小城镇建设不仅自身可以产生大量的财政收入，如土地出让金、建筑业的税收，还可以使人力、资本、技术等各类生产要素向本地聚集，进而拉动二、三产业的发展，带动大量成长型财源。因此，小城镇建设是一项具有重要战略意义的杠杆工程。发展小城镇建设应注意与撤乡并镇工作相结合。目前，过多的乡镇机构，势必会分散小城镇建设的财力，造成处处点火、处处冒烟的格局，小城镇的规模、功能定位以及集约化程度势必会受到很大影响。发展小城镇建设还应与制定灵活的土地、户改以及金融投资政策相结合。可以在保留土地承包权属不变的情况下，进行土地流转，实行股田制，解决进镇农户的后顾之忧；在土地出让金、税费、子女入学、户口安置等方面制定优惠的政策，吸引农民进城投资兴业，拓宽投资渠道，增加资本投入。

（3）突出发展个体私营经济，培植骨干性财源。改革乡镇企业的产权制度，实现民营化，不断扩大个体私营企业规模，提高产品技术含量和外向化水平，要着力解决好影响个体私营经济发展的三个制度缺陷。一是市场准入缺陷。在经济基础比较薄弱的乡镇，只要国家没有规定的特殊行业，都应允许个体私营企业进行生产经营；二是信用制度缺陷。个体私营业主信用基础是建立在个人基础上面的，目前，金融部门对其还缺乏应有的认识，私营企业的融资渠道狭窄，投资受到很大影响，应着力研究解决。三是税收制度缺陷。个体私营企业中的个人独资企业，存在着企业所得税和个人所得税的重复征收问题，税负不公，在私营经济将成为乡镇经济的主力时，应制定、调整、完善现有的有关税收制度。

4.突出挖掘非税收入，开发潜在财源。两种体制转换过程中，有很多潜在财源可供开发。政府通过深化改革，加强管理、搞好服务、搞好资源开发，可以增加非税收入。一是改革生财。通过产权、经营权改革，退出财政“越位”领域，可以增加财政收入和集体积累。如乡镇所属的山林、堤坝、荒滩、荒坡、荒水、荒地、小型水利设施、公用文化设施等，通过拍卖、股份制、承包等多种形式，使财政资金退出。大力推行乡镇事业单位改革，精简人员，压缩编制，将“经营性”事业单位推向市场，与财政脱钩，节约财政资金。二是服务生财。随着社会经济文化事业的发展，人们的物质文化生活水平不断提高，开发有线电视、旅游、文化娱乐等多种服务项目，也可以增加很多财政收入。三是管理生财。通过加强管理，整顿市场秩序，可以有效解决税费的跑冒滴漏。例如通过加强对农村医药、兽药市场，烟草市场，盐业市场以及生猪市场的管理，可以有效防止税费的大量流失。成立会计管理站，对单位财务进行统派统管，可以提高资金的使用效益。

（作者为江苏滨海县常务副县长）