安徽省五河县张集乡是个农业小乡，长期财力不足，自给困难，曾因增加农民负担被中央新闻媒体曝过光。但1999年实现了当年财政自给，除保证了工资发放和必要的事业费支出外，还消化了大部分历年陈欠。产生这种变化的原因在哪里？变化缘自1999年以来该县实施了公共财政支出改革，把支出管理抓到了实处。

国家级贫困县霍山县的单龙寺乡，在改革前也是个比较困难的乡镇，工资不能正常发放，欠账达160多万元，有一年招待费就达18万元，吃垮了饭店，吃穷了乡镇，曾受到县纪检、监察部门的严肃处理。也是通过支出管理改革，统管了乡直各单位财务，实行了集中支付办法，保证了工资的正常发放，并归还了部分历年欠账，各项支出还有不同程度的节约。

“如果没有好的支出机制，财政收入增长再多，也永远满足不了支出的需要。”

近几年来，虽然各地在支出改革上做了一些具体工作，取得了明显成效，但总体来看，目前的财政支出格局与建立公共财政框架的要求还相距甚远，主要原因就是没有从根本上理顺财政与部门的关系。各个部门往往更多地考虑自身利益，挤财政供给的“笼子”，争财政掌握的“票子”，开财政支出的“口子”，钻财政管理的“空子”，致使财政供给范围过宽、预算约束软化、支出效率低下、收支矛盾紧张。因此，合理界定财政支出范围，理顺财政与部门的关系，调整和优化支出结构，建立公共支出运行新机制，不仅仅是一项财政工作，而且是规范财经秩序、促进市场经济健康运行的一项重要任务。

“如果没有好的支出机制，财政收入增长再多，也永远满足不了支出的需要。”省财政厅厅长朱玉明的这句话道出了安徽省多年来积极探索财政支出改革的动因。

“九五”以来，安徽每年都把财政支出改革列为财政工作的重点。1998年还曾经下发《关于做好跨世纪财政工作的意见》，要求全省“在不放松抓收入的同时，必须把财政工作的着力点放到支出改革和加强支出管理上来”。按照省委、省政府的部署，全省各级、各部门特别是各级财政部门积极实践，大胆探索，勇于创新，在努力保持财政收入持续稳定增长的同时，积极推进财政支出改革，做了大量开拓性、创造性的工作。一是合理界定财政支出范围，清理精简部分财政供给机构和人员，在净化财政支出范围方面取得了积极的进展；二是大胆改革财政支出的预算管理，积极推行零基预算、绩效预算、综合预算和部门预算，实行预算听证制度，初步改变了预算约束软化的局面；三是全面实行政府采购制度，试行公务用车、通讯工具和会议货币化改革，节约了财政开支，降低了政府行政成本，强化了财政支出管理；四是积极调整事业布局和结构，促进资源合理配置，不断优化支出结构，提高了财政资金使用效益。经过全省上下的不懈努力，财政支出改革取得了初步成效，对于保证国家机关正常运转、维护社会稳定、促进经济和社会事业的发展起到了重要的作用。

“过去的支出改革，大多是在一个方面或者一项内容上进行，单兵突进，改革力度或深或浅，有不少改革过于迁就现实，难以达到预想的效果。”

朱玉明厅长认为，近年来，安徽省在财政支出改革上进行了多方面的探索，取得了比较明显的成效。但就整体看，主要以改进管理、提高资金使用效益为核心，尚未提到构建科学规范的财政支出体系的高度，改革的方向与目标不十分清晰和明确，也没有形成一个较为系绕完整的与市场经济相适应的改革模式。过去的支出改革，大多是在一个方面或者一项内容上进行，单兵突进，改革力度或深或浅，有不少改革过于迁就现实，由于制度上的相互碰撞，利益关系上的相互牵制，改革难以达到预想的效果。

有鉴于此，1999年以来，为了探索建立公共财政基本框架，省财政厅选择了五河、霍山、南陵三县组织实施了县级公共财政支出改革试点，取得了突破性进展。

五河等地的公共财政支出改革，无论改革的深度还是广度，都向前大大迈进了一步。从方案设计看，较好把握了今后财政改革和发展的趋势，具有一定的超前性，基本适应了建立社会主义市场经济体制的要求，着力体现公共财政的发展方向和依法理财的要求。从改革内容看，几乎覆盖了财政资金运动的全过程。从供给范围到预算分配，从支出方式到资金拨付等方面，都进行了全面而系统的改革。所出台的一些配套措施，使整个改革成龙配套，相互促进，减少了改革的制约因素，增强了改革的综合效应。从操作方法看，采取了整体设计、重点突破、稳步推进的改革策略，改革目标明确，步骤清楚，操作起来环环相扣，积极稳妥，避免了改革的迂回反复，减轻了社会震荡，保证了改革的平稳运行。虽然实施的时间不长，但成效是比较突出的。

一是促进了政府职能的转变。试点过程中，各级政府主动转变职能，支持财政部门的工作，不乱批条子、乱开口子，积极推进支出改革和支出结构的调整；县、乡财政部门认真制定方案，积极组织实施；各部门、各单位密切配合，自觉遵守财政财务制度，保证了各项改革措施的贯彻落实。同时还配套推进了党政机构改革、村级行政区划调整、事业单位改革、中小学教育布局调整等多项改革，进一步理顺了财政分配关系，有效地降低了政府的行政成本，规范了政府行为。

如南陵县在进行公共财政支出改革试点过程中就进行了一系列配套改革。首先是机构人事制度改革。县直行政机构由66个精简合并为37个，分流富余人员204人，并率先实施了国家公务员制度。在党政机关摧行竞争上岗制度，要求各单位按核定编制空编10%。同时，严格控制机关录用人员，县级党政机关一律不接收本科以下应届毕业生；乡镇机关及县直事业单位进人坚持“凡进必考、专业对口”原则，统一考试、考核，择优录用；大中专毕业生以及复员退伍军人原则上全部安置到企业和自收自支的事业单位。目前，县直党政机关实有在编人员1023名，空出岗位127个，占编制数的11%；乡镇机关在编人员614人，空出岗位76个，占编制数的11%，并清退了不在编人员112人。全面开展“双清”工作，清理清退乡镇不在编人员1227人，清退率达100%。每年可节约财政支出约600万元。其次，结合农村税费改革，选择6个乡镇开展了撤村并村试点工作，将原来68个村撤并为46个，精减村干部77人。再次，调整中小学布局，推行“完善校长负责制，建立岗位责任制，强化教师聘任制，工资分配绩效制”等四项改革措施。目前，已撤消21个乡镇教委，撤并33所学校，其中中学2所，小学31所，减少行政管理人员45人。同时，鼓励社会兴办学校，目前，已办私立中学两所。

二是推进了公共财政支出框架的构建。五河县以综合预算编制和管理改革为突破口，以公共财政理论为指导，以实施国库集中收付制度改革为重点，以预算统编、会计统配、国库统付、采购统办为主要内容，坚持“公正、规范、节约、高效”原则，具有明显的公共财政特征。改革涉及到财政财务管理的方方面面，归纳起来就是“收支直达、财务统管”，目的是做到预算内外收入一个口径，管理一个渠道，支出一个“漏斗”。

“收支直达”即所有单位的所有税费收入直达国库或财政专户，所有单位的一切支出直达商品供应商和劳务提供者，包括人员工资、公务费、业务费、专项经费支出、上解下拨支出、外单位划转支出等。

“财务统管”包括四个方面：预算统编、会计统配、国库统付、采购统办。预算统编，就是取消原来的全额预算、差额预算、自收自支三种预算管理模式，一律改为不分预算内外，统一编制综合预算，单位收入全额上缴财政、单位支出根据单位预算执行情况与财政供给能力安排拨付。会计统配，就是取消单位会计，单位的资金结算、会计核算、财务处理一律由会计中心集中办理。会计中心的财会人员，由财政部门统一管理，统一调配。国库统付，就是将现行分散的国库支付制度改为国库集中支付，取消各单位在银行设立的收支账户。改变财政部门向各部门按期拨付预算资金的做法，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。采购统办，就是取消单位采购，一律实行政府采购。政府各部门、各事业单位所需各类商品、劳务、工程等，都要通过政府采购中心向社会购买。

三是实现了增收节支，缓解了财政困难。五河县通过实施公共财政改革，特别是国库集中收付制度，产生了两笔明显的效益账：一笔是增收账。随着预算外资金管理的规范，全年通过预算调控增加财力1271万元。另一笔是节支账。一年可节约支出1401万元，其中，政府采购节支727万元，工资统一发放减人节支333万元，教育布局调整和人事制度改革减员节支134万元，村级区划调整节支207万元。一增一减达到了2670多万元，效益非常可观，部分弥补了农村税费改革形成的财力缺口，缓解了县乡两级财政压力。

四是增强了政府调控能力。五河县通过改革试点，不仅保证了工资的正常发放、乡村基层组织的正常运转，而且还先后投入200多万元改善了公检法部门的办公条件，较大幅度地提高了企业技术改造、支农资金支出的比重，促进了全县经济和各项社会事业发展。该县的曹顾张乡改革后各单位收入全部进入财政金库或专户，减少了中间环节，收入明显增长。2000年1—9月完成预算内收入228万元，预算外收入118万元，仅预算外就较上年同期增长350%。同时，因为财力集中，乡政府能够统一安排和调度资金，提高了资金的使用效益，改革至今，仅利息一项就节省2.5万元。一年来不仅保证了全乡工资的按时发放和各项资金的正常供给，还补发了拖欠的45万元工资，偿还了数十万元外债。今年秋收大忙季节，乡政府出资组织联合收割队伍帮助农户抢收水稻，受到农户的称赞，干群关系很好，维护了政府的权威和社会的稳定。

“五河等县能干的，其他地方照样可以干，也一定能干好。”

据记者了解，先行试点的五河、霍山和南陵等县，自身条件并不突出，论财政经济实力在全省均处于中下水平，财力并不宽裕，也没有什么独特的优势。但各试点县不等不靠，敢为人先，闯出了一条支出改革的新路。试点县改革的实践证明，即使在经济欠发达地区的乡镇，虽然财政困难很大，历史包袱很重，但只要坚定改革信念，坚持推进财政支出改革，规范财政支出管理，同样可以在构建新型财政支出体系方面有所建树，在保工资、保运转、促发展等方面达到预期的效果。

朱玉明厅长认为，五河等地的成功改革经验表明，在全省特别是县乡推进这项改革的条件基本具备，时机基本成熟。由此也使全省对推进改革充满了信心，五河能干的，其他地方照样可以干，也一定能干好。因此，安徽省决定从2001年起，在全省县一级全面推广五河等县的经验和做法，着力推进县级公共财政支出改革，力争用三年左右的时间，初步建立起范围清晰、分配科学、支出高效、监督有力的县级公共财政支出新体系，努力争取在五个方面职得突破性进展。一是财政基本职能得到保障，支出顺序明确；确保财政供给人员的工资按时足额发放，并逐步消化完历年欠发工资；二是支出结构合理，保证国家机器的正常运转，基本满足各项重点支出的需要；三是支出程序规范，预算的约束力不断增强；四是支出管理方式科学，支出效率得到明显提高；五是支出管理制度系统、规范、科学，财政监督机制健全，财政监督体系进一步完善。

安徽省的公共财政支出改革还只是初步的，但成效令人瞩目，其意义不仅在于节省了财政支出，更重要的是突破了一些传统的思想观念、思维定势和条条框框，探索了财政支出改革和管理的新路，提供了可供借鉴的基本模式和成功经验，为各地在改革过程中尽可能少走弯路奠定了基础。衷心祝愿公共财政早日在江淮大地开花结果。