党的十五届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出了“十五”的主要奋斗目标和任务。结合财政工作实际学习《建议》，特别是通过对《建议》中有关财税方面的内容进行思考，财政工作贯彻落实党的十五届五中全会精神，我认为重点要把握以下几点：

一、深入贯彻落实中央积极财政政策，充分发挥财政宏观调控作用，引导和促进经济增长

财政是市场经济条件下政府调控宏观经济运行的重要杠杆，应当适应经济形势的发展变化，有针对性地采取调控措施，解决经济运行中出现的矛盾和问题。当前，经济运行的突出矛盾仍然是有效需求不足，制约着国民经济的进一步增长。在这种情况下，进一步发挥好财政政策的作用很有必要。自1998年以来，中央实施了以积极财政政策为主要内容的一系列宏观调控措施，对扩大内需、均衡市场供求关系、促进经济增长，起到了积极的作用，取得了举世公认的显著成效。但宏观调控不可能一蹴而就，需求不足、消费不旺等问题尚未得到根本解决，积极的财政政策应持续一段时间。因此，《建议》提出，“要坚持扩大国内需求的方针，近期继续实行积极的财政政策”，这是非常正确的。

贯彻落实中央积极的财政政策，关键是要领会好政策的精神实质。对于积极的财政政策，不能表面化地理解为就是增发国债、减少税收、提高工资等等，其实质是一种“汲水政策”，政府通过增发国债、调整税收政策、提高消费能力等方式启动民间投资和社会消费。所以，《建议》指出，实施积极的财政政策，要“带动企业和社会投资，促进消费”，以此达到扩大内需、调节市场供求关系的目的。

地方政府贯彻中央积极的财政政策，不仅要管好用好国债转贷资金，而且要督促有关方面积极落实配套资金，充分发挥资金的引导作用。对于基础设施建设，财政在加大投入的同时，要注意选准投资项目，使基础设施的建设有利于投资环境的改善。对于经济结构调整，财政要积极给予支持，并通过采取财政直接贴息、支持建立担保和风险机制等方式，吸附和引导民间增加高新技术投入，并从政策和资金上鼓励放开搞活中小企业，大胆支持国有企业进行改制，实现各种所有制经济成份共同发展，以此促进结构调整和产业升级。对于启动社会消费，主要是综合运用财政政策提高人民消费能力，改变群众消费预期，引导社会消费方向。要积极推进农村税费改革，进一步减轻农民负担，提高农民收入水平和消费能力；要进一步提高行政事业单位人员工资水平和社会保障能力，增加群众可支配收入；要大力推动教育、医疗、养老等体制改革，进一步支持旅游、住房等行业发展，努力形成新的消费热点群，增强经济发展的活力和后劲。

二、逐步提高财政收入占国内生产总值的比重，增强财政调控和保障能力

财政收入占GDP的比重，是衡量财政实力的重要指标。长期以来，我国财政收入占GDP的比重明显偏低，不仅低于发达国家而且低于发展中国家的平均水平。这既不能客观、真实地反映经济发展的成果，也影响了政府的宏观调控能力。为此，《建议》指出，要“逐步提高国家财政收入占国内生产总值的比重，提高财政保障能力”，这应当是今后财政工作的一项战略性任务。

从山东的情况看，改革开放以来特别是“九五”期间，财政实力明显增强。全省地方财政收入1999年达到404.48亿元，占GDP的比重达到5.28%，比“八五”末的1994年提高了1.8个百分点，但比全国平均水平6.8%仍低1.52个百分点，这与山东经济发展水平在全国的地位是不相称的，与经济结构调整和事业发展步伐加快的客观要求也是不相适应的。因此，贯彻十五届五中全会精神，逐步提高财政收入占GDP的比重，对于山东省具有特别重要的意义。

当前财政收入占GDP的比重偏低，主要原因是，经济运行的质量和效益不高，财政收入存在流失现象，收入政策和制度不能全面反映经济运行状况等等。今后提高财政收入占GDP的比重，就是要在发展经济、提高经济运行质量的基础上，进一步加强收入征管，努力做到按税法规定应收尽收。同时，要大力推进税费改革，把应税收入逐步由收费改为收税，把预算外收入逐步转为预算内收入。要继续完善税收制度，不断推进税制改革，并根据经济形势的发展变化及时调整税收政策。要通过采取各种有效措施，力争在“十五”期间，使山东省的财政收入占GDP比重达到全国平均水平，为全省经济和社会事业发展提供更为有力的保障。

三、优化财政支出结构，进一步推进支出改革与制度创新

财政支出的规模和结构状况，直接反映着政府介入经济社会生活的广度和深度，体现着政府调控的重点和方向。“十五”时期，要按照市场经济和公共财政的要求，坚持有进有退、有所为有所不为的原则，通过调整财政支出结构，进一步把财政支出的重点转移到满足公共需要和保证政权建设上来，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求的公共财政框架体系。一方面，财政支出要在保证国家机器正常运转的同时，加大公益性和市场非赢利性基础设施投资，加大对农业、科技、教育，社会保障和环境保护等重点行业的支持。特别是工资、社会保障等事关社会大局稳定的支出，要逐步全部纳入财政支出范围给予重点保证，这关系到政权建设，体现着人民群众的根本利益。另一方面，对一般竞争性、以赢利为目的的事业单位，要按照公共财政的要求，逐步退出财政供给范围，推向市场，由市场自由调节，让其充分竞争和发展。

加大财政支出改革，还要按市场经济和公共财政的要求，建立规范的财政支出管理制度，进一步提高财政支出效益。要改变以往财政资金分配模式，实施零基预算、综合预算和部门预算。对每一个部门的财政预算，都要从零开始编制，将预算内外资金统筹安排，并公平合理地评估各项支出，实事求是地测算每一个科目和款项的支出需求，把资金落实到每个部门的基层单位和具体项目，细化预算编制，增强预算编制的公开性和透明度，提高财政资金分配的规范化、程序化、科学化。要积极推行国库单一账户支付制度，逐步取消各单位独立设置的预算账户，除社会保障基金等特殊资金外，所有的财政支出都要通过国库单一账户集中支付，以有效解决财政资金滞留、挤占和挪用问题。要逐步建立财政支出效益评价体系，运用科学的方法和指标测定成本和效益，对财政的每项投资都要进行成本效益预测和比较，减少资金分配的主观性和盲目性。要将市场竞争机制和财政支出管理有机结合起来，大力推行政府采购制度。要进一步扩大政府采购范围，对条件允许的、可以纳入政府采购范围的财政支出，全部实行政府集中采购，切实提高财政资金使用效益。总之，“十五”期间，要进一步转变职能，深化改革，按照效益、公平、稳健的原则建立起适应社会主义市场经济发展需要的，总量适度，结构合理，配置高效，调控有力，监督严密的财政支出管理模式，为国家公共支出提供可靠的财力保障，促进国民经济和社会事业快速、健康、协调发展。

四、改革和完善财政分配职能，进一步规范社会分配秩序

《建议》明确提出要规范社会分配秩序，强化税收对收入分配的调节功能，防止收入分配差距的过分扩大。要落实好这一要求，必须对财政分配政策和手段进行改革和完善。

一是强化税收的调节职能。目前我国税收收入的构成是，流转税占70%，所得税占17%左右，其中个人所得税只占3%；财产税、遗产税、赠予税和社会保障税尚未开征。这表明，我们在通过税收调控个人收入分配方面的力度还很不够。而发达市场经济国家的税收结构中平均有36%左右是调节个人收入分配的累进性税收。因此，要改革我国现行税收结构和税收制度，进一步完善个人所得税制，改进税收方法。同时，要尽快开征财产税、遗产税、赠予税和社会保障税等新的税种，更好地发挥税收调节收入的作用，增强财政再分配和社会保障能力，弥补财政供给水平不足造成的群体和地区间的收入差距。

二是改革财政支出分配方式，加大对中低收入阶层及欠发达地区的转移支付力度。要通过转移支付，充分保障广大群众特别是中低收入阶层的基本生活需要。近年来，为了保障兑现国家出台的新的工资分配政策，山东省财政加大了对欠发达地区的转移支付力度。市、县也要建立转移支付制度，并要将账算到县和乡，主要用于解决地区间公共服务水平不均衡的状况。要进一步完善社会保障制度，加快社会保障“三条线”并“两条线”步伐，特别是要尽快完善城市居民最低生活保障线制度，扩大覆盖面，充分保障困难群体的基本生活。要改革财政分配中许多非货币化的分配行为，将福利性“暗补”改为“明补”，大力推行货币化分配，提高分配的规范性、透明度。

三是加快推进农村税费改革，进一步规范农村分配秩序。目前，我国村收入分配中遵循的是“交够国家的、留足集体的、剩余全是自己的”分配原则，这种分配原则看起来是对农民有利，实际上三者之间的分配是用“提留”这个不规范、无约束的标准进行的，并不能从根本上保护农民利益，也不利于促进农业和农村经济的稳定与发展。农村分配秩序混乱，农民负担重已成为亟待解决的问题。农村税费改革，是理顺和规范农村分配关系的治本措施，对于提高农民收入，逐步缩小城乡收入差距，将起到决定性作用。财政部门要充分估计改革的艰巨性和复杂性，把可能出现的问题考虑周到，提出具体的措施意见，为党委政府当好参谋，确保税费改革稳步实施。

五、严格财政监督管理，积极防范财政风险

“十五”期间，随着债务还本付息高峰的到来，财政收支矛盾会更加尖锐，财政风险问题也会越来越突出。《建议》在准确把握“十五”期间财政形势的基础上，提出要“注意防范财政风险。”这在党的历次全会通过的决议中，还是第一次提及财政风险问题，说明党中央对财政风险问题是非常重视的，把防范财政风险问题提到了重要议事日程。

从地方财政来看，也面临很多风险因素。比较突出的，一是地方金融风险问题。比如，目前有的地方出现的农村基金会、农村信用社、供销社股金会挤兑等问题，都或多或少地波及到财政。二是国债转贷资金问题。1998年以来，中央为实施积极的财政政策，向地方转贷了国债资金，从今年开始，也要还本付息。三是国际金融组织和外国政府贷款问题。山东省利用的世行贷款和外国政府贷款，现在大部分都已到了还款高峰期，对财政来说，也是一个不小的负担。另外，地方国有工业企业潜亏、商业供销企业亏损挂账、外贸企业亏损挂账、粮食财务亏损挂账等等，这些虽然在短时期内不会直接形成财政负担，但迟早会或多或少地反映到财政上来。这些潜在的风险因素一旦显性化，对财政运行将形成巨大的冲击，弄不好就会诱发严重的财政危机问题。

财政是保障社会经济安全的最后一道屏障，财政一旦出现危机，不仅会引发全面的经济危机，还会诱发政治危机。我们必须认真贯彻《建议》精神，从战略高度重视财政风险问题，把防范财政风险作为“十五”期间的一项重点工作来抓。首先，要在促进经济稳定发展的基础上，通过依法治税保证财政收入稳定增长，稳步提高财政收入占GDP的比重，增强财政抵御外部冲击的能力。其次，要严肃财经纪律，依法规范理财。一方面，要规范政府行为，不能不顾财力可能盲目地上项目，更不能实行违规担保，无谓地增加财政负担。另一方面，要进一步完善财政监督体系，健全财政监督机制，切实加强对预算执行的监督管理，不断提高财政资金使用效益，减少资金的损失浪费现象，缓解财政支出压力。同时，要加强预算外资金的监督管理，加大统筹力度，彻底改变预算内紧、预算外松，预算内外“两张皮”的问题，从整体上增强财政抵御风险的能力。第三，要建立健全财政风险防范和预警机制，加强动态监控，并通过建立偿债基金和风险准备金等方式，积极化解财政支出中的突发性因素和苗头性问题，把财政风险消灭在萌芽状态，确保财政经济稳步健康发展。

（作者为山东省财政厅厅长）