一、高校基建项目内部控制存在的问题分析

1.领导权力过于集中且缺乏制衡监督。以决策机制为例，《行政事业单位内部控制规范》（下称《规范》）明确规定“重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定”，还要求健全内部监督制度，但实际执行效果普遍不佳，尤其是对于“一把手”的内部监督往往处于同级之间甚至“下对上”的关系，监督部门的独立性非常有限，监督行为常常浮于表面。

2.组织架构设置不当。通过设计权责分配合理的组织架构，确保经济活动的决策、执行与监督有效分离，是单位层面控制环境建设的重要组成部分。然而，现行的高校基建管理组织大多采用矩阵式结构，业务开展以项目为核心，而项目负责人又多为基建处负责人，其他参与业务控制的职能部门都囊括在基建处的科室之中，很难实施有效监督。

3.流程控制执行乏力。《规范》在业务层面将经济活动划分为六大类并分别梳理业务流程，设置控制规范，但有的高校未能严格按照程序办事。例如，在项目立项时，《规范》规定了可行性分析与风险评估的必要环节，有的高校却编造调查报告，使得投资概算与实际情况严重脱节，预算刚性约束大打折扣，为后续随意改变投资计划的行为埋下了伏笔；在招投标环节，《规范》要求单位实施签订保密协议、限制接触等控制流程，但实际执行往往流于形式。

二、高校基建项目内部控制改进建议

1.适当分离权力，加强权力制衡。从治理层面来看：一方面，要抓好“一把手”这个关键少数上的权力制衡。在外部要用考核来强化“一把手”的法治责任，将内部控制有效性作为一项重要的衡量指标纳入到业绩考核之中；内部则要在治理结构上适当分离权力，比如提升学术委员会的地位，使其与行政领导相互制衡，任何一方都不能独立完成一个事项的决策。另一方面，要健全议事决策机制，防范主管领导决策权过度集中。基建工程决策一般来说大多属于“三重一大”事项，按照单位内部控制的要求是必须执行联签、会签等民主决策程序的。对此，要建立和健全决策报告制度、回避制度、执行督查制度和决策责任追究制度等配套措施，全方位地扎紧制度的笼子。另外，可以探索建立评标专家库，采用双向匿名的方式来保证保密性，从而将外部评审专家也纳入到决策集体之中，不仅可以扩大合作式牵制的范围，还可以兼顾决策的科学性与民主性，从根源上实现内部控制的制衡效用。

从管理层面来看，可以通过改进基建组织的结构、重整基建管理职能，强化部门之间的权力牵制来实现内部控制的牵制功能。具体而言，可以将规划、审批、财务、审计和合同审查等职能分拆后划入相应的职能部门，与基建处同级，使其真正能够对基建业务实施监督和复核，全面贯彻合理分工与牵制的原则。

2.将纪检导入内控体系，强化监督。纪委监督是行政事业单位有别于一般企业组织的重大特色，也是行政事业单位内控改善可以利用的宝贵制度资源。在组织结构层面，可以借鉴一些国有企业的做法，使高校纪委成员与校级基建工作领导小组之间双向进入、交叉任职，纪委书记同时兼任副组长并可以参与基建管理的所有重大决策流程，从而将监督关口前移，使其能够直接对所属主管领导的决策与履责行为进行事前、事中和事后的监督。在基建管理活动中，为了使纪检工作能够真正融入内控流程之中，可探索实施高校纪委向基建处派驻纪检组的制度，并在基建管理流程中增加纪检复核的职能，参与项目招标、材料采购、签证联签、验收付款等所有关键环节的业务复核，对基建业务实施全过程管控。

3.推动基建信息公开，强化透明治理。信息内部公开是《规范》相对于企业内控规范和国外内控标准的创新方法之一，尤其对于管理环节多、控制流程长的基建工程，信息透明对防范内部控制缺陷显得尤为重要。在决策环节过程中，通过健全决策公开与查询制度保障基层教职工的知情权、参与权、选择权和监督权，引入内部监督力量，有效制衡高层的决策权力。在执行环节，探索构建简报、公开栏等形式的基建信息公开平台，注重信息发布的及时性、全面性和准确性。

三、内部控制案例剖析

A高校是一所省部共建的普通高等院校，自1996年我国第一次在政府层面对内部控制作出要求，A高校就开始内部控制的研究与尝试。

截至目前，A高校已初步建立了较为系统的内部控制框架，完成了内部控制手册的制定，开展了内部控制审计，内部控制体系优化已成为常态化工作。就基建内部控制而言，其主要涉及的流程包括项目申请、可行性研究、项目审核、项目方案设计与预算、项目方案审核、监督项目进度及实施情况、项目施工报告审核、项目验收、组织项目竣工结算、竣工审计、竣工结付款等，对此，A高校根据情况制定了《基建和维修工程结算审计规则》《合同审核及管理规定》等制度加以监督。

A高校在基建内部控制建设工作上深入贯彻风险导向理念，根据本单位的实际情况与业务需求，确定基建内部控制过程中的关键风险包括：（1）可行性研究的不充分与不适当可能导致建设项目决策不当，难以收获预期的效益，甚至可能造成项目失败；（2）项目评估的形式不当，会对决策的效率和效果有所损害，职权分配不合理、决策程序不合标准，会致使决策不当甚至会让学校产生经济损失；（3）在招标过程中，如果存在串通、晦涩宣传或商业贿赂等欺诈行为，可能导致违法违规行为；（4）项目竣工验收不合规，对细节要求不严谨，易造成项目交付后的安全事故。

为有效应对上述关键控制风险，A高校在建立和实施建设项目的内部控制时，着重从以下方面加强对关键环节的控制：（1）不断优化完善组织架构，提高决策效率。A高校的领导班子以身作则，率先实践和执行各项内部控制规章制度，在高校内部起到了很好的表率作用，带动了全校推进内部控制建设的积极性。（2）构建内部控制牵头部门、内部控制工作小组与党政领导的直接沟通渠道，不断增强内部控制部门的独立性，让高校在重大风险应对与决策方面不断提升及时性与有效性。（3）项目评审过程当中，充分重视项目规模、选址、筹资、安全环保等事项，核实有关数据，并遵照既定机制进行决策，对决策过程进行书面记录并构建问责机制。（4）通过竞争机制选择设计方，恪守有关规定采用招标等方式确定符合要求的设计单位；向设计方提供项目的全方位信息，并与其进行深层次交流，以避免由于信息缺乏而导致的不当设计和失控投资等问题。（5）不断完善工程项目招标体系，明确招标各方的竞标范围、招标方式、招标程序、管理责任和管理要求，确保招投标工作的全流程符合公平、公正、公开等原则的实际要求。（6）切实推进落实各项内部控制制度，提高收支环节透明度，确保票据真实有效，账簿记录完整可靠，重大事项确保全流程控制。不定期对有关业务活动进行复核，落实风险责任人，切实运行问责机制。基建项目中的关键必要岗位严格实施定期轮岗的措施，对不相容的职务严格分离，对于工作中发现的内部控制所存在的缺陷及时反应，由内部控制牵头部门督促改进，并实施整改后续监督评价工作。

（本文系2018年度江苏高校哲学社会科学研究基金项目“中国制度背景下企业内部控制审计偏差动因及经济后果研究”＜2018SJA0322＞的阶段性研究成果，受江苏高校品牌建设工程一期项目审计学专业＜PPZY2015A077＞基金资助）

责任编辑 刘霁