时间:2021-01-29 作者:孙鹤 作者简介:孙鹤,中央戏剧学院财务处副处长; 陈刚 陈刚,中央财经大学会计学院副教授。
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摘要:
完整、科学的绩效评价体系不仅是教育资源分配、教育成本分摊的研究基础,更是高校内部治理能力的重要体现,预算绩效评价结果的真实、合理应用可为高校的健康持续发展提供依据。
一、高校现行预算绩效评价体系现状
2011年,财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》,提出将绩效目标确立为绩效评价的重点,确立了《财政支出绩效评价指标框架(参考)》,涵盖了项目从决策到资金分配,从管理到组织实施、产出及效益等整个过程,并在财政支出绩效评价指标体系(参考样表)中赋予每项指标分值,对指标解释和评价标准进行详细说明,形成了一套财政支出绩效评价的百分制评分表。2013年,财政部发布《预算绩效评价共性指标体系框架》,按照项目、部门、财政三大类设置绩效评价共性指标框架,为之后建立分类预算绩效指标评价体系提供了启蒙。随着各地推行绩效评价的不断深入,面对不同的地区、行业和分类,预算绩效评价在实践应用环节也迎来了问题和挑战。
(一)对预算绩效评价重视程度不够,评价指标发挥作用受限
虽然近几年财政部、教育部在预算分配、项目申报等方面都融入了绩效评价的理念,但是大部分高校还只是把绩效评价作为财务预算管理的任务...
完整、科学的绩效评价体系不仅是教育资源分配、教育成本分摊的研究基础,更是高校内部治理能力的重要体现,预算绩效评价结果的真实、合理应用可为高校的健康持续发展提供依据。
一、高校现行预算绩效评价体系现状
2011年,财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》,提出将绩效目标确立为绩效评价的重点,确立了《财政支出绩效评价指标框架(参考)》,涵盖了项目从决策到资金分配,从管理到组织实施、产出及效益等整个过程,并在财政支出绩效评价指标体系(参考样表)中赋予每项指标分值,对指标解释和评价标准进行详细说明,形成了一套财政支出绩效评价的百分制评分表。2013年,财政部发布《预算绩效评价共性指标体系框架》,按照项目、部门、财政三大类设置绩效评价共性指标框架,为之后建立分类预算绩效指标评价体系提供了启蒙。随着各地推行绩效评价的不断深入,面对不同的地区、行业和分类,预算绩效评价在实践应用环节也迎来了问题和挑战。
(一)对预算绩效评价重视程度不够,评价指标发挥作用受限
虽然近几年财政部、教育部在预算分配、项目申报等方面都融入了绩效评价的理念,但是大部分高校还只是把绩效评价作为财务预算管理的任务之一,缺乏对预算绩效评价整体、全局的把握,对预算绩效评价重要性认知不足。在绩效评价执行层面,其他部门也认为绩效评价是财务部门的事,未能实现全过程的绩效监督和跟踪,预算绩效管理多流于形式。有的高校没有专业的团队或部门开展绩效评价工作,学校的预算绩效评价体系还有待于完善,也鲜有制度或部门对高校自行设定的指标进行再评价、再审核,影响了指标设置的科学性和评价结果的准确性。
(二)评价指标分类缺乏专业性,个别指标设置不切实际
高校对于绩效评价指标的管理多是在预算申报和绩效自评这两个一头一尾的环节,事前设置绩效目标用于申请预算资金,事后完成评价结束工作任务,且各项指标的设置多凭工作人员的主观经验和判断,设置的指标多是一些易于完成统计或直接使用已完成历史项目的指标,绩效指标专业针对性不强,一些评价指标与项目产出和效益不对应,甚至无法从该项目中获取实现绩效目标的信息和资料,预算绩效评价的意义大打折扣。
(三)评价指标个性化不突出,一套模板多处套用
高校的地域分布、学科特点、培养目标等都是影响评价指标设置和选择的重要因素。但目前大部分预算绩效评价都是套用财政部或当地财政部门的共性指标,一套指标模板多处套用的现象较为普遍,并未建立起个性化的分行业、分专业的预算绩效评价指标体系,现有的绩效评价指标个性化不足,根据自身特点“量身定做”的细化指标较少,不能充分体现被评价对象的特点和预算资金的使用效益,一定程度上降低了评价指标的导向性和可信度。
二、高校建立分类预算绩效评价指标体系的建议
(一)分类预算绩效评价指标的设置原则
1.战略导向原则。预算绩效评价指标的出发点和重心要和高校建设目标、发展战略相统一。每个高校不同的被评价对象都应凸显出其所在领域、专业的特点和成果,对高校的培养方向、科研目标及其他战略发展具有更明确指向性的意义,充分发挥战略导向作用。
2.科学适用原则。分类绩效评价指标体系的建立不是零星的指标拼凑的过程,需要经过专业分类的分析和决策,针对不同的被评价对象,形成结构层次鲜明、内容丰富专业、落地操作性强的分类评价体系。体系中既要有财务指标、非财务指标,又须将定性指标和定量指标结合,充分挖掘适用、贴合该类别的重要指标,确保评价标准的可取、可获得。
3.可比性原则。设立的分类预算绩效评价指标可以对高校同一学科、类别在不同时期进行分析和比较,也能和其他高校相同类型的被评价对象进行比较。这种横向、纵向相结合的评价分析,能够更好地促进高校之间的优势互补、资源合理配置。
4.动态调整原则。设立的指标体系应坚持动态调整原则,根据高校不同阶段的战略任务和外界环境而适时地修订、完善。指标的选择、指标明细的说明和指标分值的权重,均可在体系内进行合理修订,以保持指标体系的动态弹性,发挥评价指标的作用。
(二)分类预算绩效评价体系设置思路和方法
设置分类预算绩效评级体系是针对不同行业、领域、项目的特点,设定符合其个性化的指标体系。就高校来说,每一学科、领域、项目都有自身的预算支出特点和产出效益,即使同一研究方向也有不同的出发点和重心,因此针对不同的行业、领域及职能进行个性指标体系设置,是科学开展预算绩效管理工作的基础。
1.根据高校预算资金性质设置评价指标体系。近年来,高校资金来源渠道不再单一,预算资金的多样化导致对预算绩效的目标要求也不一致,如财政专项资金更关注于财政资金的规范使用和产出效益,捐赠类资金更倾向于了解资金受益群体或产生的社会效益。高校可依据资金来源渠道的不同设立符合其要求的个性化指标,注重不同的诉求和利益表达,发挥多方力量合作办学的作用。
2.结合高校承担的服务职能设置评价指标体系。高校不仅承担着培养人才、科学研究、促进社会文化发展的作用,其内部管理还涉及行政管理、物业服务、后勤保障、安全保卫等一系列职能。以物业服务为例,笔者设计了其预算绩效评价指标体系(如表1所示)。每项职能背后都有自身的管理体系和目标,应根据高校承担的不同职能进行分类,确立不同的预算绩效指标体系,达到预算管理与职能作用发挥相匹配,也有助于高校厘清职责,明晰职能目标。
3.根据高校学科领域特点设置评价指标体系。高校的学科大类可分为理工类、文学类、管理类、艺术类、农林类等,依据各自学科优势和特点,参照同学科下其他高校一流学科的管理建设,合理设定自身的绩效评价目标,量身定做科学的评价指标体系,可以为加快建设一流高校和学科提供决策和依据。
分类预算绩效指标体系的设置方法主要为客观方法和主观方法相结合:客观方法是对基础数据材料的分析判断,以确定指标的合理性;主观方法是德尔菲法,又被称为“专家意见法”或“匿名专家评分法”。高校拥有丰富的、权威的专家学者团队,可凭借自身具备的人才条件,根据绩效评价对象的不同,分行业、分类别邀请领域内权威的、优秀的专家学者参与该行业、领域的绩效评价指标体系建设,每类专家组建为不同的绩效评价专家小组,再会同高校财务管理人员、项目管理人员、第三方评价机构等共同组成一个整体的绩效评价智慧库,针对不同类别的评价对象,在不同的专家小组以调查问卷或者头脑风暴形式,为指标的设置、选取和分值比重的赋予提出专业性的意见和建议,通过两轮以上的意见征求和征询,根据专家意见做出统计分析,并公布分析结果,对指标进行修正,反复此过程,初步确立该高校某一学科、领域内的分类绩效评价体系。执行层面上可先行选取具有代表性的高校或学科作为试点,再过渡到其他院校,待体系成熟运用后再推广到社会中相关行业和领域作为参照。
(三)完善分类预算绩效评价指标体系的应用管理
1.创新预算管理模式,确立全过程绩效管理流程。将设立预算绩效评价指标作为申报预算资金的必备条件,强化“无绩效无预算”的理念。预算执行过程中,以设立的分类绩效指标为指引,对不同的被评价对象进行分类管理和全过程跟踪反馈,评估既定指标与实施对象的适用性,监督实施过程中是否存在执行、评价“两张皮”现象。事中的全过程跟踪评估不仅能够及时反映项目执行情况,也是对同一类别下开展项目的比较和检验,便于查找问题,分析原因,使分类绩效评价不仅是作为项目结束后的静态结果,而是贯穿预算编制、执行、监督、评价、反馈应用的动态链条。
2.推进预算绩效评价与政府会计信息化协同。目前,各高校的信息化建设多集中于会计核算、网络报销、业务查询等方面,预算管理和项目库建设的信息化能力亟需提高。可利用现有的数字化财务条件,完善“云预算+项目库”的信息化建设,建立起全面预算管理的智能化体系,将预算编制、预算执行、预算绩效评价与项目的事前立项、事中进行、事后分析联动结合应用,丰富数据支撑,实现信息共享,预算的编制、执行、调整、绩效评价等基础数据与项目库信息结合,从历史信息、同类型项目、其他项目等多维度对各项指标进行比较分析,为财务管理和战略决策提供有力依据。推进项目库管理与政府会计核算信息化融入,规范不同项目的核算要求,确保资金使用的合规性,协同预算绩效评价指标渗透关联到会计核算中,使每笔支出都能找到对应的绩效评价指标,强化全过程的绩效管理意识,实现预算绩效评价与政府会计核算的相辅相成。
3.建立分类绩效评价指标体系审核机制,完善绩效评价方式。一是对指标内容和质量的审核,在事前审批预算的同时,开展对指标的评估和审核工作,如指标体系层级是否合理完整、绩效目标是否遵循该类别考核要点和规律、是否能够准确反映对应的管理过程和产出效益。二是对分类指标体系框架的调整,如对不适用指标的淘汰、对新增指标的准入、对个别指标分值的调整、指标解释和评价标准的变化等均须经过该类别指标体系的审核程序后予以修正,使得评价指标体系既具有弹性,又保证了指标体系的严肃性、权威性。目前财政部门对高校预算绩效评价的方式主要为自评,可适当加入上级部门的督查、其他同行业同领域的监督或第三方专业机构评价等他评方式,有效提高分类绩效评价的质量和公信力,为评价结果的应用打下坚实的基础。
4.强化评价结果应用。将绩效评价结果主动公开,确立和评价结果挂钩的奖惩机制,对预算绩效完成好的部门或项目在之后的预算经费安排或部门考核中给予一定的奖励,对绩效结果较差的,结合实际情况进行约谈警示或问责,增强工作人员的预算绩效管理意识,提高预算管理水平。
责任编辑 刘霁
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