时间:2021-01-29 作者:王伟红 作者简介:王伟红,山东财经大学会计学院副教授; 苏媚 苏媚,山东财经大学会计学院硕士研究生; 邱赛 邱赛,山东财经大学会计学院博士研究生。
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摘要:
国务院办公厅于2015年10月印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确了国有企业的内部监督、国资监管机构的外部监督以及媒体和第三方中介机构的社会监督三个层面的监督主体及其履职,为贯彻落实中央深化国有企业改革的部署提出了顶层设计。外部监督是内部监督的重要保障,相较于其他企业,国有企业拥有更为复杂的代理关系和更长的代理链条,因此,构建多位一体的外部监督体系尤为重要。为全面、深入了解国有企业外部监督情况,笔者走访了40余家国有企业,发放调查问卷169份。本文基于调研和问卷调查结果对国有企业外部监督取得的成效、存在的问题进行分析,并有针对性地提出对策建议。
一、国有企业外部监督取得的成效
(一)国有资产监管机构职能转变有序推进
从实地调研和问卷调查的情况来看,国资监管机构的职能逐步转变,实现了监管方式的优化和监管质量的提升,主要体现在:一是出资人管理与监督协调统一的监管机制基本明晰,在充分赋予国有企业经营自主权与发挥国资委监管职能之间做出了恰当权衡,并积极推进经营性国有资产的统一监管,避免了多头管理造成的各个管理主体相互推诿的局面。二是为进一步提升监管效率,一些国资监管机...
国务院办公厅于2015年10月印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确了国有企业的内部监督、国资监管机构的外部监督以及媒体和第三方中介机构的社会监督三个层面的监督主体及其履职,为贯彻落实中央深化国有企业改革的部署提出了顶层设计。外部监督是内部监督的重要保障,相较于其他企业,国有企业拥有更为复杂的代理关系和更长的代理链条,因此,构建多位一体的外部监督体系尤为重要。为全面、深入了解国有企业外部监督情况,笔者走访了40余家国有企业,发放调查问卷169份。本文基于调研和问卷调查结果对国有企业外部监督取得的成效、存在的问题进行分析,并有针对性地提出对策建议。
一、国有企业外部监督取得的成效
(一)国有资产监管机构职能转变有序推进
从实地调研和问卷调查的情况来看,国资监管机构的职能逐步转变,实现了监管方式的优化和监管质量的提升,主要体现在:一是出资人管理与监督协调统一的监管机制基本明晰,在充分赋予国有企业经营自主权与发挥国资委监管职能之间做出了恰当权衡,并积极推进经营性国有资产的统一监管,避免了多头管理造成的各个管理主体相互推诿的局面。二是为进一步提升监管效率,一些国资监管机构设立了专门的稽查办公室,分类处置和督办监督需要整改的问题。三是一些国有企业的经营绩效不仅反映了经营管理能力,也体现了国资监管机构的监管成效。四是国资监管机构能够从战略投资、财务绩效、业绩考核、人力资源、综合管理等方面对国有企业开展全面“体检”,并建立了综合评价长效机制。
(二)审计监督的深度和广度有所拓展
一是对于涉及财政资金的项目和单位,国有资产的审计和监督实现了全面覆盖,并大力开展专项审计和跟踪审计,达到了“边审计、边整改、边规范、边提高”的目的。二是除扩大国有资产审计范围,审计力度也进一步强化,尤其是加强对国有企业领导人经济责任履行情况的审计力度。三是任中审计、任期轮审、离任必审制度已基本建立并实施,让领导权力“晒在阳光下”。四是为进一步提高审计质量和效率,推进国有企业购买社会审计服务,充分整合审计资源,协调各方审计力量,发挥审计系统的整体效用。五是建立审计公告制度,提高审计透明度,同时积极落实整改发现的问题并实施问责。
(三)纪检监察和巡视巡查工作顺利展开
实地调研和问卷调查结果显示,国有企业严格执行对党纪的监督检查,发挥从严治党的“利剑”作用。一方面,聚焦党风廉政建设,加大反腐斗争力度,将潜在的腐败问题消灭在萌芽状态,同时通过净化党内政治生态,增强党组织的责任担当,落实管党、治党的政治担当。另一方面,将巡视巡查与其他监督相贯通,上下联动,协同发力,重视群众参与,广泛收集线索,提升监督的精准度,并强化整改监督和责任追究。
(四)外部监督协同机制得以建立
一是出资人监管、纪检监察以及巡视巡查等外部监督实现了统筹联动,提高了监督效率,降低了外部监督的成本。二是重大违法行为线索移送机制不断健全,缓解了纪检监察、司法和执法部门间信息不通畅等问题。三是协同监督的方式方法有所创新,能够有效运用信息化技术查核问题,实现资源整合。
二、国有企业外部监督存在的问题
(一)国有资产监管机构监督不够到位
1.监管对象不够全面,监管模式还相对落后。一是目前国资监管仍主要针对国有全资和独资公司,对混合所有制国有资产监管存在不足。二是以“管资本”为主的监管模式尚未真正建立,同时未充分运用国有资本投资运营公司管资本,职责履行仍存在缺位、错位和不到位的情况。
2.监管方式缺乏针对性、监管过程不够全面。仍以“一刀切”的监管方式为主,对不同性质、行业、规模、发展阶段的国有企业,在业绩考核、薪酬管理、产权改革、发展战略等重大事项的分类监管、个性化监管上还不够到位,还有的考核指标分类未能契合不同国有企业的实际情况,考核的针对性、导向性和科学性仍然存在不足。
3.境外国有资产的监管力度不足。近年来,虽然国资监管机构已加强对境外资产的监管,但受监督成本、法律法规等因素的制约,境外资产仍然是监管过程中的薄弱环节,监督力度需要进一步加大。
(二)政府审计质量有待提升
1.审计层次有待提升。对审计过程中发现的问题未能进行深层次挖掘,同时缺乏综合研判和实质性的分析,也未能归纳提炼审计结果形成有价值的专题分析报告,审计服务社会的功能未能充分发挥。
2.审计创新能力不够。现有审计方式方法与新时期对审计监督的要求还有一定差距;审计部门主动拓展新领域的力度不足,信息化建设相对滞后,未加强以大数据审计为核心的智慧审计建设。
3.审计力量不足、审计队伍素质有待提升。一方面,审计领域的专业骨干和综合型人才匮乏,如投资性的工程项目审计大多需要依赖社会审计的造价人员。另一方面,审计队伍能力素质未能适应新形势、新任务的要求,同时专项审计、跟踪审计未能落到实处,审计效果不理想。
4.审计结果未能实现充分公开,服务社会的功能未能充分发挥。目前政府审计主要通过印发审计情况通报、召开审计整改联席会或者约谈个人反馈审计结果,基本上没有通过公司内外部网站、职代会等内部途径公开,更谈不上公开审计整改结果。
(三)纪检监察和巡视巡查缺乏震慑力
1.监督内容比较全面但不够精准。纪检监察和巡视巡查的监督手段大多停留在现场检查资料和个人谈话层面,很难深入发现潜在问题,而且巡视巡查的内容虽相对全面但有失精准,难以找准切入点和着力点。
2.对国有企业腐败的震慑力度不足。监督手段的不全面导致巡视巡查的震慑力不足,导致国有企业“两个责任”(即党委的主体责任与纪委的监督责任)落实不理想。此外,纪检部门虽然引入“一案双查”(既追究当事人的责任,又倒查党委和纪委相关领导的责任)制度,但对相关责任人的责任追究力度不足,倒查机制并未有效进行。
(四)外部监督协同机制尚需完善
1.外部监督的共享机制尚未完全融通。由于外部协同监督方式的创新力度不足,加之信息化手段不够先进,国家审计和社会审计的工作协调和审计结果共享机制尚未完全建立,未能在数据提供和取证、情况通报和反馈、整改执行等环节实现协调配合,监督信息无法实现有效共享。
2.外部监督无法实现统筹联动和监督合力。由于无法充分共享已有的检查结果等信息,加上各监督主体的监督重点和分工不是很明确,导致各监督主体重复检查现象较为严重,无法有效做到统筹联动形成监督合力,审计监督的整体有效性不尽如人意。
三、强化国有企业外部监督的对策建议
(一)充分发挥国有资产监管机构的监督职能
1.科学划定国有资本经营权与所有权的边界。国有资本投资运营平台的设立相当于构筑了“国资委——国有资本投资运营公司——国有企业实体公司”三层架构,应以此调整国资监管机构的权利和责任事项,明晰监管边界,将国有企业的发展交给市场、将监管交给股东。同时,国资监管机构要通过控制国有资本和调整控股比例的方式,完成对国有企业的监督职能,真正实现国资委的简政放权与国有资本投资运营公司的市场化运作。
2.强化分类监管及个性化监管。加强对不同性质、行业、规模、发展阶段的国有企业在业绩考核、薪酬管理、产权改革、发展战略等重大事项上的监管,针对不同类型、等级以及集团内部不同层级的国有企业分别设计监督制度,形成与国有企业分类改革相匹配的分类监督制度安排。
3.推进经营性国有资产统一监管。按照产业相关、业务协同的原则重新整合经营性国有资产,在优化资源配置的同时,实现政企、政资分开。同时核实省直、市直部门和单位对所属国有企业经营性收入的依赖程度,由财政部门酌情增加各部门和单位的预算支出,加大财政资金供给力度,避免国有企业剥离对其职能实现和业务开展造成的不利影响,提高国有企业对经营性资产统一监管的支持与配合。
4.创新境外国有资产的监管方式。国有资产监管部门应培养专业型人才,全面掌握境外国有企业所在国或所在地的相关法律法规以及公司章程,对境外国有企业进行合法合规经营的监管,并聘请国际化的会计师事务所辅助监督,进而降低监管成本,提高监管质量和效率。
(二)进一步提升政府审计质量
1.服务顶层设计,做好上下联动。加强对国家宏观政策的研究,密切关注国有企业运营态势,针对事关改革深化、促进实体经济高质量发展的重要事项及社会热点、难点问题开展审计,从体制、机制的高度建言献策,发挥审计的建设功能。同时坚持以问题为导向,重点关注中央减税降费政策、内部控制、效益审计、混合所有制改革等的贯彻实施。
2.构建统一的审计监督体系。国资监管机构撤销向国有重点大型企业集团派驻监事后,原监事会人员充实到审计部门,加强了政府审计监督力量。在此基础上,应处理好国有企业政府审计与国资监管机构的协同关系,对国有企业进行定期或突击监督检查,以解决审计力量有限的问题。
3.创新审计模式。强化对大数据的关联分析,运用基于大数据的数字化、智慧化审计模式,既快又好地保证审计的时效性与精准度;重点建设、提升并完善审计现场执行系统和管理系统,逐步打造覆盖决策指挥、业务管理、质量把控、现场审计等环节的审计数字化、信息化格局;主动采用数据分析手段,推动实施数据式审计,建立行业数据库。
4.加快推进审计结果公开。对于社会焦点、热点以及难点问题等的审计情况,可根据情况通过审计结果公告、召开发布会、政府网站、当地主要新闻媒体等适当方式对社会公开。同时,逐步全面公开审计发现的问题及整改情况。
(三)加大纪检监察和巡视巡查的震慑力
1.完善未巡先改机制,持续推进巡视巡查工作。国有企业应根据巡视巡查工作要求未巡先改,主动自查自纠自身问题,让巡视巡查过程更具针对性,进而提升巡视巡查工作成效;适当拓宽巡视巡查范围,加快巡视巡查节奏;在巡视巡查手段上促进对问题的快查快办;对巡视巡查成果实施双反馈、双报告、双公开的“三双”制度。
2.加强对党纪执行情况的巡视巡查力度。就纪检监察组监督什么、如何监督,与党组沟通达成共识,准确把握监督方向和路径;进一步落实国有企业“两个责任”,增加“一案双查”的责任追究力度,有序推进责任倒查机制。
(四)进一步完善外部监督协同机制
1.加强各部门之间的密切合作,发挥不同部门的监管优势。政府监督机构应与相关执法部门通力协作,通过联席会议等途径及时、高效地共享监督信息;同时完善向司法部门、监察机构的移送机制,以实现监督联动、协同;契合各外部监督主体对国有企业的监督动机、监督范围、监督责任,合理运用其监督权力,提升监督效率。
2.完善信息共享机制。依托互联网大数据技术,建立全口径国有资产数据库和信息共享平台,实现不同部门之间互联互通,全面反映国有资产产权、分配、效益、处置以及监督情况的全过程。
责任编辑 刘黎静
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