时间:2021-01-29 作者:江乐森 作者简介:江乐森,财政部安徽监管局党组书记、局长; 柳萌 柳萌,财政部安徽监管局党组成员、副局长; 翟燕彬 翟燕彬,财政部安徽监管局一级主任科员。
[大]
[中]
[小]
摘要:
习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话,将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分。监督是治理的内在要素,在管党治党、治国理政中居于重要地位。财会监督包括财政监督、财务和会计监督等。行政事业单位是党和国家政策的执行者、改革创新的推进者、国家治理的实施者、公共资源的配置者,加强对行政事业单位的财会监督,对于新时代推进国家治理现代化具有重大意义。
一、深刻理解新时代行政事业单位的财会监督工作
(一)开展财会监督是新时代提高国家治理体系和治理能力现代化的重要保障
党和国家监督体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分,自然被赋予了相应的监督职能。开展财会监督,是指财政、审计等财会监督主体根据党和国家授权,依据《预算法》《会计法》等法律法规履行对财会领域公权力运行及相关公务人员的监督。通过财会监督工作的开展,发挥财会监督职能作用,并同审计监督、统计监督等一起,共同支持配合党内监督,促进党和国家监督体系不断完善,协同推进国家治理体系和治理能力现代化。
习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话,将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分。监督是治理的内在要素,在管党治党、治国理政中居于重要地位。财会监督包括财政监督、财务和会计监督等。行政事业单位是党和国家政策的执行者、改革创新的推进者、国家治理的实施者、公共资源的配置者,加强对行政事业单位的财会监督,对于新时代推进国家治理现代化具有重大意义。
一、深刻理解新时代行政事业单位的财会监督工作
(一)开展财会监督是新时代提高国家治理体系和治理能力现代化的重要保障
党和国家监督体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分,自然被赋予了相应的监督职能。开展财会监督,是指财政、审计等财会监督主体根据党和国家授权,依据《预算法》《会计法》等法律法规履行对财会领域公权力运行及相关公务人员的监督。通过财会监督工作的开展,发挥财会监督职能作用,并同审计监督、统计监督等一起,共同支持配合党内监督,促进党和国家监督体系不断完善,协同推进国家治理体系和治理能力现代化。
(二)做好行政事业单位财会监督是加强权力制约的必然要求
行政事业单位履行党和国家的管理服务职能,由宪法和法律赋予管理经济、文化、社会事务的行政权力,为社会提供制度安排、国防建设等纯公共产品和交通、医疗等准公共产品,具有国家土地、财政等资源配置权力。行政事业单位的财会监督与资源配置是否公平有效直接相关,在个人层面影响公务人员廉洁自律,在微观层面影响机构具体的预算编制和执行,在中观层面影响土地、财政等分配方向,在宏观层面影响国家整体资源配置和宏观调控政策。行政事业单位的预算、财务、会计信息作为财会监督的具体对象,是对行政事业单位经济业务活动情况和履行职能结果的记录和反映,直接体现政府运行的成本和效益,也为其他各项监督工作提供基础支撑,其真实性、完整性、准确性、及时性对其他各类监督都将产生重要影响。做好对行政事业单位的财会监督,是加强对权力运行制约和监督的必然要求,是推进公权力运行法治化的具体举措。通过加强行政事业单位的财会监督,促使行政事业单位规范、高效使用好每一笔财政资金、每一项国有资产资源,提高政府执行力和公信力,确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。
(三)在财会监督中发挥主导作用是财政在国家治理中基础和重要支柱作用的充分体现
党的十八届三中全会赋予财政工作“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,财政往往成为改革的突破口和先行者,发挥着极其重要的作用。根据法律规定和职能作用,财政部门在财会监督中应当发挥主导作用。财政部门是《会计法》《预算法》明确的会计和财政预算监管主体。《会计法》以规范会计行为、加强经济管理和财务管理、提高经济效益、维护社会主义市场经济秩序为出发点,明确了财政部门实施会计监督的主导地位和监督内容;《预算法》以规范政府收支行为、强化预算约束、加强对预算的管理和监督、建立健全预算制度、保障经济社会的健康发展为目标,明确了人大监督、财政监督及审计监督的职责。财政部门具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展的职能,负责对财政资金进行分配、管理和监督,是财政预算管理的主体职能部门;同时,财政部门也负责财会工作的管理和组织实施,主导行政事业单位的财务管理、政府会计制度、内控规范管理、政府财务报告编制管理改革等工作。根据以上政府职能,在财会监督中发挥好主导作用是财政在国家治理中基础和重要支柱作用的充分体现。
(四)行政事业单位财会监督具有区别于其他监督的鲜明特点
财政部门主导开展的财会监督与其他监督的目标一致,即共同推进国家治理体系和治理能力现代化,但财政部门开展对行政事业单位的财会监督也具有区别于其他监督的鲜明特点。以审计机关开展的审计监督为例,主要针对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,具有明显的专项性、外部性与事后性特点;而财政部门主导开展的财会监督,依托财会工作的管理和组织实施职能,依据《会计法》和《预算法》法定的监管职责,监督内容覆盖预算、资产、财务、会计、内控等多个方面,以资金的分配、使用、记录和报告,资产的配置、管理和处置为载体,内化于行政事业单位会计信息生成的全流程,更注重对资金资产的实时动态和过程监控,能通过介入预算编制、预算执行、决算编制的各个环节,充分发挥事前、事中的日常监督作用。
二、行政事业单位财会监督中存在的不足
(一)制度设计层面:优化协同高效的财会监督体系尚未建立
1.政府部门多头监管有待协调统一。除财政部门外,监察、审计等有关职能部门根据法律法规的授权和政府行政职能开展监管,其监管内容也常常涉及财政、财务和会计内容。如审计部门根据《审计法》对财政收支、财务收支开展审计监督,在对行政事业单位形成的审计报告中也会反映诸如“三公经费”会议费管理不够严格、会计核算不规范等问题。我局向预算单位的财会工作人员发放了426份调查问卷,反馈结果显示:48.13%的财务人员认为存在多头监管协调不够的问题,45.09%的财务人员认为外部监督过于频繁,存在同一事项(目标)的重复监督。各监督职能部门间尚未建立起及时、有效、顺畅的沟通机制,多头监管问题依然存在。
2.财政部门内部监督体系有待完善。财政部门要充分发挥在财会监督中的主导作用,除了应同人大监督、审计监督高效协同外,还应理顺内部监督体系,健全内部权力运行制约机制。一是从中央财政与地方财政监督关系来看,由于各级财政部门各自负责监督本级各部门及其所属各单位预算、财务会计管理等有关工作,财政部对中央预算行政事业单位开展财政预算、财务会计监督,而对省级及以下各级行政事业单位的监督开展工作相对缺乏了解,也缺少渠道及时掌握基层预算单位在财政政策、财会制度执行中存在的问题和困难等。二是从主管职能部门财政部来看,与行政事业单位财会监督有关的职能部门包括财政部部机关(会计司、预算司、监督评价局及各部门司等业务司局)、财政部各地监管局、部属事业单位(预算评审中心等),各部门职能不同,如会计司侧重负责财会类政策制定与组织实施、指导会计人才队伍建设等有关工作;预算司侧重于组织行政事业单位预算的编制、审核等工作;监督评价局侧重于财税政策法规执行情况、预算管理有关监督工作及预算绩效评价等;各地监管局侧重于围绕预算全链条开展部门预算监管。多个机构按各自职责开展对行政事业单位的财会监督,但缺乏牵头统筹协调相关工作的部门,尚未形成科学合理、权责一致、主次分明、沟通有效的监督体系。省级及以下的各级财政部门也存在类似问题。
3.外部财会监督力度有待加强。外部监督是财会监督体系不可缺少的部分,能充分发挥监督的探头作用,从而发现问题、预警问题并督促行政事业单位整改问题。根据调查问卷结果,行政事业单位的财务人员认为外部监督是会计监督中最能发挥监督效能的监督类型,但目前财会人员感受到监督力度最大的前三位为主管部门监督、单位内部财会监督、党内监督。同时,问卷还显示近三年87.62%的单位接受过内部财会监督,81.31%的单位接受过主管部门监督,78.04%的单位接受过党内监督,仅有48.36%的单位接受过外部财会监督,由此可见行政事业单位接受外部财会监督的力度不够。
(二)制度执行层面:行政事业单位主体责任落实不够
1.预算管理:科学管理和刚性约束有待进一步加强。行政事业单位的预算管理通过外部监管暴露出了一些在预算编制及执行中具有普遍性和代表性的问题,包括编制不够科学、超预算支出、经费相互挤占等。如监管发现,某局2019年度决算显示其他收入超预算达72%,9家单位2019年存在培训费、会议费超预算支出情况,同时公用经费中列支人员经费、项目经费中列支公用经费和人员经费的问题也非常突出。这些问题的出现一方面显示出预算管理的刚性约束不够,预算管理机制不能进行强有力的执行以及监督,预算绩效目标的设定和考核流于形式;另一方面源于预算编制和绩效目标设定不科学,目前行政事业预算的编制模式往往是在延续上一年度数据的基础上增加下一年的调整数目,单位更重视短期保障及争取预算资金,忽视预算与实际支出情况的适应性及预算编制的科学性。当预算与实际支出不相符时,会出现按预算套用支出科目、实际支出性质与核算科目不符,及直接按预算调整决算报表数据、账表不一致等问题。
2.财会管理:政府会计改革有待进一步推进和落实。“双功能、双基础、双报告”的会计体系从不同角度提供不同的信息,全面系统反映受托责任的履行情况,通过强化财务管理和预算管理,构建了财务与预算平行记账的核算模式,会计科目和核算内容的诸多变化对行政事业单位提出了新的要求,带来了新的挑战。监管发现,行政事业单位在具体执行中出现了衔接不畅甚至执行不到位的问题,如新政府会计制度对资产管理和核算进行了进一步完善和细化,财务会计科目的新旧衔接规定明确在原账中尚未计提固定资产折旧、计提无形资产摊销的,应当全面核查并于2019年1月1日对尚未计提折旧的固定资产补提折旧、摊销,然而监管发现,某单位全辖2019年决算报表中,资产负债表期初数中固定资产累计折旧、无形资产累计摊销均为零。问卷调查显示,57.24%的财务人员认为财务人员的能力水平无法匹配目前的管理要求是在现行财会制度前提下影响单位财会工作质量的最主要因素。如某单位反映,其下属基层单位受规模所限,财务人员存在兼职现象,在工作强度和难度同时增加的情况下,无法增加财务资源的投入,最终只能加大财务人员的工作量,而财务人员自身水平有限,多数尚未摆脱收付实现记账理念,已直接影响到了基层单位会计信息的准确性以及会计报告的质量。
3.内控管理:设计合理、运行有效的内控制度有待进一步完善。内控制度的建立和运行能在内部监督中有效防范舞弊和预防腐败,保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、会计信息真实完整。从监管情况来看,行政事业单位财会管理中出现的不规范行为往往伴随着内控问题。如会议费支出没有经过批准的会议计划、报销缺少签到表等必要的原始凭证、差旅费缺少事前审批等,说明相关费用管理的内部控制存在瑕疵或缺陷。从问卷调查结果来看,27.34%的财务人员反映其所在单位既没有设立如内审机构的专职财会监督机构,也没有专职的内部监督工作人员,33.18%的财务人员反映其所在单位仅有专职工作人员没有设立专门机构,可见行政事业单位对内控建设还不够重视,内部财会监督存在缺位情况,内部控制理念、措施尚未固化融入行政事业单位各项业务及财务管理之中。
三、加强行政事业单位财会监督的路径和举措
(一)加快顶层设计,完善财会监督组织体系
针对政府部门多头监管导致财会监督标准不一、效率不高以及监督重复与监督盲区并存等问题,为构建有机贯通、相互协调的监督机制,建议:一是在财政部门外部处理好财会监督与审计监督等其他监督的关系。财政部门应充分发挥主导作用,统筹协调涉及财政、财务、会计内容的监管资源,建立各监督机构间的协调配合机制。对监督计划预先交流、对监督成果定期总结,对新情况、新问题共同商谈研究,提高监督资源配置效率,节约政府监督成本,充分发挥整体监督效能,为行政事业单位营造良好的监督环境。如对审计监督涉及行政事业单位财会内容的详细监督结果,应定期向财政部门通报,避免在监督过程中出现各自为政、多头监督的现象。财政部门财会监督的成果也应根据党内监督、审计监督等需要加以充分利用。二是在财政部门内部加强中央和地方各级财政部门之间的协调联动。财政部作为主管部门,应督促地方财政部门明确牵头实施部门、同步构建地方行政事业单位财会监督体系。各地监管局作为财政部的派出机构,应充分发挥中央和地方间的桥梁纽带作用,体现全链条闭环监管、就地就近和监督服务优势,促进行政事业单位财会监督工作提质增效。三是财政部作为主管部门应完善配置科学、权责协同、运行高效的监督网。建议在部内建立以监督评价局为监督牵头实施部门、会计司和预算司为政策主管指导部门、各部门司为参与部门、各地监管局及预算评审中心为日常监督实施主体的监督体系,不断提升财政系统内部运行的规范性和效率。
(二)突出监督重点,强化对权力运行的制约
行政事业单位的所有资源资产和财政资金都是在完成党和国家赋予的政治职责和政府职能,在财会监督中必须牢记其政治属性,紧紧围绕党内监督并与之衔接,以强化对权力运行的监督制约、严肃财经纪律作为重心,从以下角度做好重点监督:一是从资源配置角度做好财政资源配置的监督。公共资源的配置是权力运行的具体体现,各级政府及机构对财政资源的分配都需要监督。哪里有财权运行,哪里就应该有监督跟进。只有做好财政资源配置的监督,才能促使行政事业单位真正按照人民意志进行公共事务的管理,从源头上预防和治理腐败,从根本上防范和遏制违纪违规问题的发生。二是从制度运行角度突出五个重点:对基础数据要强化对会计凭证以及会计账簿和报表等资料的监督,以产生信息的真实可靠为重点;对会计信息要强化对“双功能、双基础、双报告”政府会计制度改革体系运行情况的监督,以大力推进改革落实为重点;对财务管理要强化对财务状况和预算执行结果的监督,以财政资金使用效益为重点;对资产管理要强化对行政事业单位资产和资金的监督,以资产和资金的安全有效为重点;对内控管理要强化对行政事业单位内控工作的指导,以单位是否建立健全行之有效的内控制度、是否做好重要经济活动的风险防控为重点。通过突出以上重点监督内容,有力监督制约权力运行,助推全面从严治党落实落地。
(三)创新监督方式,建立融合财政预算、财务会计的一体化闭环监督机制
财政部门开展对行政事业单位的财会监督,应有别于企业财会监督,也有别于其他部门所开展的监督。对权力运行的制约落实到财会监督,就是要深度融合预算管理与财会管理,内化于预算的闭环监管流程,紧扣行政事业单位的预算编制、执行、决算关键节点,建立闭环监督机制。一是严把预算编制审核关。行政事业单位编制预算草案,其实质就是根据履职需求配置国家财政资源。预算编制是预算管理的前提和基础,严把预算编制审核关是《预算法》赋予财政部门的法定职责。加强对项目预算的评审监督,确保财政预算项目符合“五位一体”战略布局、符合“政府带头过紧日子”要求、符合行政事业单位履职需要。加快优化不同行业、不同地区行政事业单位公用经费定额标准,既体现厉行节约要求,又实事求是解决部分行政事业单位当前面临的突出问题。二是密切监控预算执行。预算执行是预算编制的延续,也是预算管理的中心环节,预算执行的过程是落实党和国家政策的过程,是配置国家财政资源的过程,也是公权力运行的过程。预算执行的监控应当依托国库支付平台数据做好对行政事业单位财政资金支付使用情况的监控和分析,对重大政策执行情况开展专题调查研究等,及时发现苗头性、代表性问题,日常采取定期信息预警、特定风险提示、提交管理建议书、通报监管情况、约谈及函询等多样化的方式,及时进行管理干预,确保预算刚性约束、财政资源安全有效。对在监督中发现的重大问题,依法依规从严处理。对行政事业单位在预算管理、财务会计政策理解和执行方面遇到的困难,及时提供解答帮助解决,将苗头性问题消灭在萌芽状态。三是严把决算编制审核关。决算是预算执行的反映,也是预算管理的重要环节,决算数据反映的是党和国家政策实施的效果,其真实性、准确性和完整性关系到国家宏观经济决策和广大人民福祉。按照《会计法》《预算法》规定,财政部门应当履行好行政事业单位决算编制审核职责。对于中央行政事业单位决算编制审核监督,财政部各司局和各地监管局应当明确分工、上下联动、协调配合;对于地方各级行政事业单位决算编制审核,各级财政部门也应当建立健全决算编制审核机制。同时,财政部应进一步加强对地方财政履行决算编制审核监督职能的督导,特别是要防止和纠正地方财政以拨代支、人为调整费用列支科目等共性问题,确保全国财会政策一盘棋、口径一盘棋,不断提高决算编制数据信息质量。四是充分利用决算编制审核成果。合理的决算数据是行政事业单位履职的客观需求,也应当成为下一个预算年度预算的重要参考。因此,各级财政部门审核行政事业单位预算编制时应当统筹考虑上年决算数和当年事业发展需要。
(四)完善保障措施,进一步提升公共服务的效率和效果
一是做好顶层制度建设保障。制度是监督运行的规则,做好制度化建设是依法开展财会监督的重要基础和保障。建议研究出台财政部门财会监督条例,明确各级财政部门的监督职责及目标、内容、形式等,明晰各相关部门的监督职责和边界,建立健全监督机制,有力保障财会监督工作的顺利实施。二是加强财会监督队伍建设。财会监督队伍的个人能力、岗位技能和职业素养直接关系到监督成效,为适应新时代财会监督的发展,建议着力打造素质过硬、作风优良、水平精专的财会监督人员队伍,通过培训强化监督人员的社会责任感与使命感、提升岗位技能水平和综合素质,促进财会监督工作的有序开展和监督职能作用的有效发挥。三是加大信息保障力度。十九届四中全会提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。财会监督工作应主动利用新技术手段,充分整理利用财政预算一体化系统等核心业务系统,构建纵向到底、横向到边的信息体系——纵向覆盖中央到地方的各级行政事业单位,横向融合重大财税政策执行情况、预算全链条数据、预算会计和财务会计信息。在信息技术保障下不断提高监督效能,提升政府治理能力和水平。
责任编辑 张璐怡
相关推荐