时间:2020-08-14 作者:汪雅萍 作者简介:汪雅萍,国家电力投资集团公司计划与财务部处长,全国高端会计(后备)人才企业类十二期学员; 何召滨 何召滨,国家电力投资集团公司计划与财务部主任,全国高端会计人才(注册会计师类一期),全国高端会计人才特殊支持计划学员。
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摘要:
探究我国监督体系近年来的发展变化,党对权力的监督体系不断完善。2020年1月13日,习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上对健全党和国家的监督体系做出重大部署,从国家治理体系和治理能力现代化角度,提出了包括财会监督在内的十大监督方式。充分释放财会监督的价值,前提是要准确定位、清晰要素、明确路径。
一、财会监督与国家治理体系和治理能力现代化的关系
(一)国家治理体系与治理能力现代化的内涵
20世纪90年代以来,“治理理论”在西方学术界盛行,成为公共管理新模式。治理理论强调公共管理需除政府自身以外其他社会行动者的积极参与,强调社会的作用,强调社会与国家的协作,动员管理对象共同参与,极力寻求管理方式的灵活性和管理手段的多样化。习总书记在党的十八届三中全会提出了全面深化改革总目标是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要论断,这是我党首次明确提出的实现国家治理现代化的重要指示。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出与时俱进完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系,为实现“两个一百年”奋斗目标、...
探究我国监督体系近年来的发展变化,党对权力的监督体系不断完善。2020年1月13日,习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上对健全党和国家的监督体系做出重大部署,从国家治理体系和治理能力现代化角度,提出了包括财会监督在内的十大监督方式。充分释放财会监督的价值,前提是要准确定位、清晰要素、明确路径。
一、财会监督与国家治理体系和治理能力现代化的关系
(一)国家治理体系与治理能力现代化的内涵
20世纪90年代以来,“治理理论”在西方学术界盛行,成为公共管理新模式。治理理论强调公共管理需除政府自身以外其他社会行动者的积极参与,强调社会的作用,强调社会与国家的协作,动员管理对象共同参与,极力寻求管理方式的灵活性和管理手段的多样化。习总书记在党的十八届三中全会提出了全面深化改革总目标是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要论断,这是我党首次明确提出的实现国家治理现代化的重要指示。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出与时俱进完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。
国家治理体系是在党的领导下治国理政的一系列制度设计和安排,主要体现为两个方面:一方面是适应时代变化,改革不适应实践发展要求的体制机制,构建系统更加完备、科学规范、运行有效的制度体系;另一方面是更加注重治理能力建设,将制度优势转化为管理国家的效能。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力现代化有四个关键词:一是“现代化”,要用现代化的手段、方式和理念来转化制度的优势。二是“大时空”,既要着眼国内,也要放眼全球;既要面向生产组织实体,也要面向虚拟经济主体。三是“主体多元化”,涉及国家治理、政府治理与社会治理,是一个系统工程,需要各方广泛参与,形成以党的领导为统领,以政府、社会、市场等各负其责的多元治理主体,以实现利益整合、协调和统一。四是“法制化”,强调要依法治国、依法行政、依法执政。
(二)国家治理体系下提出党和国家监督体系
“监督”一词首见于《后汉书.荀彧传》“监者,临下也、领也、察也、视也”。按照《现代汉语》的解释,监督本义是察看并督促。英文监督Supervision由Super(在上)和Vision(观察)组成,强调的也是从上往下看,对被监督对象的行为进行审视。
对于监督体系,从十六大的“加强对权力的制约和监督”,到十七大“完善制约和监督机制”、十八大“健全权力运行制约和监督体系”,再到十九大“健全党和国家监督体系”,党对权力的监督体系在不断夯基垒台、立柱架梁。十九大提出健全党和国家监督体系的目的在于强化对权力运行的制约和监督,是我国治国理政的重要方针。2020年1月13日,习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上对健全党和国家的监督体系做出重大部署,提出了“1+9”监督体系,强调“要以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。在十大监督中,党内监督位居监督体系中的统领。民主监督、群众监督和舆论监督是权利监督体系运作的基础。其他六种监督是在各自适用领域和范围内实现对权力的监督,是体系中的支柱。其中,人大监督是国家权力机关代表对国家行政、司法和法律实施的监督;行政监督是国家行政机关对内部机构和公务员实施的监督;司法监督是国家司法机关对行政机关所实施的监督;财会监督、审计监督、统计监督三者都是从各自专业角度发力的经济监督制度。
国家治理体系是国家运行的基本框架,监督体系是在这个框架下促使国家向着既定的目标前进。国家缺少好的治理,社会基础就会不稳定;没有科学畅通的监督体系,国家治理目标就难以实现。所以,监督体系是国家治理体系中不可缺少的组成部分,实施监督职能就是为了时刻监督国家治理目标的实施方向,确保执行过程中没有偏离既定目标。而财会监督作为重要的经济监督体系,主要是保证实现国家经济治理目标实现,即完善中国特色社会主义经济制度、实现国家经济治理体系和经济治理能力现代化。
二、新时代视角下财会监督的基本要素
站在从严治党、强化对权力运行的制约和监督的新高度全方位辨析财会监督,就是要回答谁(Who)对谁(Whom),在什么时间(When),用什么方法(How),采取什么行动(What),达到什么目的(Why)等问题,就是要对财会监督的概念、范围、内容等基本要素做出清晰界定,这也是财会监督发挥国家治理基础作用的起点。目前此领域的研究成果较少且零散,迫切需要系统、科学、合理界定。
(一)财会监督的内涵
沿用监督的本义,经济监督就是针对经济领域,在国家财经法规和有关规章制度所允许的范围内,保证经济系统的正常运行而对经济活动的各个环节所进行的全面监察、督导活动。经济分为宏观、中观和微观,经济监督也应针对性开展宏观经济监督、中观经济监督和微观经济监督。与此相对应,财会监督作为一种重要的经济监督手段,将面向三个层面开展监督活动。由此,本文提出财会监督涵盖财政监督、财务监督和会计监督,是三者的统称。即:财政监督主要针对宏观层面的经济监督,财务监督主要针对中观、微观层面的经济监督,会计监督主要针对微观层面的经济监督。
我国现行法律法规约定了财政监督、财务监督和会计监督的法律地位和监督行为。财政监督方面,主要包括《财政部门内部监督检查办法》(2010年2月,财政部令第58号)、《财政检查工作办法》(2006年1月,财政部令第32号)、《会计师事务所执业许可和监督管理办法》(2017年8月,财政部令第89号)、《资产评估行业财政监督管理办法》(2019年1月,财政部令第97号)等;财务监督方面,主要包括《企业财务通则》(2006年,财政部令第41号,适用于国有及国有控股企业)、《金融企业财务规则》(2006年,财政部令第42号,适用于国有及国有控股金融企业)、《事业单位财务规则》(2012年,财政部令第68号,适用于各级各类事业单位)、《行政单位财务规则》(2012年,财政部令第71号,适用于各级各类国家机关、政党组织)等;会计监督方面,主要包括《会计法》(2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修正)、《财政部门实施会计监督办法》(2001年,财政部令第10号)等;其他与财会监督相关的法律法规还有《公司法》《证券法》《注册会计师法》《审计法》《税收征收管理法》《律师法》《总会计师条例》《企业财务会计报告条例》等。上述法律法规为财会监督活动的开展提供了合法性保障,构筑了财会监督工作的基础。
(二)财会监督的“5W1H”六问
1.财会监督的主体(Who)。《会计法》规定了“三位一体”的会计监督制度,即由单位内部、政府和社会三种监督主体共同形成相互补充、相互制约和不可替代的关系。单位内部会计机构、会计人员对经济活动进行内部会计监督。社会监督是企业管理部门、董事会或者其他利益相关者委托社会中介组织实施的监督行为。政府监督是政府主管部门和其他有关行政部门组织实施的监督行为,并对社会监督再监督。按照目前财政监督机构设置,财政部门内设机构主要分为业务管理机构和执法检查机构,监督管理职责由业务管理机构和执法检查机构共同履行,依据各自管理职能开展监督活动。
2.财会监督的对象(Whom)。《会计法》《企业财务通则》等将监督对象统称为“单位”,具体包括国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织。更准确理解,财会监督的对象是“单位”的经济业务、财务收支和会计行为、内控制度等。
3.财会监督的内容(What)。目前财政监督、财务监督和会计监督的内容各有侧重。财政监督主要是针对宏观层面,监督财税法规和政策执行情况以及预算管理中的特定事项(如中央国库业务、政府采购制度执行情况、社会保险基金等)。财务监督主要是针对中观及微观层面单位财务收支情况、内控制度执行情况等。会计监督针对的是微观经济主体的会计行为等。除了上述传统监督事项外,财会监督应根据职责新定位,契合国家治理的公共性特点,对宏观、中观和微观的经济业务、财务收支和会计行为、内控制度等开展系统性监督活动。
4.财会监督的时间(When)。基于持续经营和会计分期两大会计假设,财会监督的时间定位于过去、现在和未来,即事前参与和引导、事中跟踪和控制、事后检查和提升,以及日常评价管控。通过时间的有机协同与配合,使财会监督保持连续性、全面性和综合性。
5.财会监督的方法(How)。财会监督的方法多样,包括审核、核查、检查、监控、督导、调研、评价等,在此不赘述。
6.财会监督的目的(Why)。财会监督的目的就是财会监督的价值体现。财会监督纳入党和国家监督体系后,其职能的发挥和价值的体现将在传统的优化资源配置、维护经济秩序、监督资本市场的基础上,进一步提升服务和治理的职责,表现为维护社会公共利益、配置和运用公共权力规范财务收支和会计行为。本文认为财会监督最主要的价值要素是秩序、效益和公正。首先,财会工作植根于日常经济行为和经营管理的方方面面,高质量的财会监督有利于降低信息不对称,推动规范组织行为,有利于理顺经济秩序、稳定社会秩序,保证经济制度有效执行,促进经济的良性发展。其次,高质量的财会监督有利于减少代理冲突,完善治理结构、保护价值、规避财务风险,通过合理配置和有效利用资源实现效益最大化和效率最优化。最后,高效的财会监督有利于从源头防范经济领域腐败,减少舞弊、维护社会公平公正,这也是新时代赋予财会监督治理职能的重要表现。与此同时,在不同主体视角下,财会监督的目的也各有侧重。从政府角度,通过财会监督有利于提高财政资金绩效,构建预算、执行、监督相互协调、相互制约的权力运行机制,推高社会诚信和政府公信力,推进经济领域源头治本防治腐败。从企业角度,通过财会监督有利于防止经济和财务会计事务上的违法行为,为会计信息质量真实可靠、客观公允提供支撑,从而促进企业提升效益。从社会公众角度,通过财会监督有利于实现社会公众利益最大化和社会经济秩序良好运转。财会监督的目的、要素、构成、依据如图1所示。
(三)财会监督的内部构成及关系
1.财会监督的内部构成。财会监督包括财政监督、财务监督和会计监督。根据现行法律法规,财政监督是财政部门在财政分配过程中,对国家机关、企事业单位、社会团体和其他组织或个人涉及财政收支、财务收支、国有权益以及其他有关财政管理事项进行监督,对其合法性进行监控、检查、稽核、督促和反映;财务监督是财政部门、中介机构、单位内部对企业的生产经营活动(资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配等)或业务活动(投资、并购、招标采购等)进行的观察、判断、建议和督促等,主要包括会计事项监督、财务行为监督、内部控制监督等内容;会计监督是指财政部门、中介机构(注册会计师)、单位内部对国家机关、社会团体、企业事业单位经济活动的会计行为、会计资料、会计报告、会计信息等进行的监督。
2.财会监督的内部关系。财政监督、财务监督、会计监督三者的关系是:财务与会计职责分设,财务监督与会计监督两者分离,各司其职、彼此协调、相互监督,是财政监督的重要基础,有利于扩大财政监督成果。与此对应,在财务、会计监督中要关注财政监督的方针政策,保障财经法规和重大财税政策的有效落实。财会监督的内部构成及逻辑关系如图2所示。
三、新时代下财会监督“四性”新特征
杨时展教授指出,中国历史的规律“天下未乱计先乱,天下欲治计乃治”。字面理解,会计乱,则天下大乱;要治天下,先治会计。这一古语表达出两层含义:一是会计(会计信息)很重要。人类要生存,社会要发展,物质资料是基础。企业法人是市场活动的微观主体,会计信息就融入在企业的日常工作中,直接反映企业的经济业务、盈利能力、发展质量和内控水平,投资者根据会计信息评估企业价值、做出投资决策,引导资本、资金、资产合理流动。因此,会计信息是市场调配资源的重要数据来源,是市场的指挥棒,是社会经济有效运行的重要基石。二是会计信息失实很可能造成严重的后果。社会经济的有效运行要求会计信息能够与它所反映的客观事实相符。我国经济运行中出现的一些严重问题,如国有资产流失、金融乱象等,很大程度上与信息失真有关。在此背景下,财会监督的重要性被摆在了更加重要的位置,着力提升财会监督的政治定位,使之成为企业治理和国家治理的重要手段尤显关键。党的十九大以来,我国经济社会发展向着推动经济发展的质量变革、效率变革和动力变革转变。“经济越发展,会计越重要”。紧扣服务国家治理大局的新定位,充分释放财会监督的价值刻不容缓。由此财会监督在时代性、前瞻性、有效性和灵活性(简称四性)等方面的特征表现将更加凸显。
(一)时代性:国资国企改革加快推进,财会监管重任在肩
当前,国有企业改革正处于改革乘数效应最大的阶段。改革的核心是推动国有资产管理体制改革,大力推动由“管资产”向“管资本”发展,组建国有资本投资公司、国有资本运营公司两类公司,减少政府对资源的直接配置,更加关注国有资本的布局、运营和收益。同时混合所有制改革是国企改革的重要突破口。在“混”的基础上,将进行深层次的“改”。随着国资国企改革的推进,在完善治理结构和市场化经营机制、提升国企核心竞争力、解决历史遗留问题等方面,财会监管的领域增加,难度也会加大,财会监管的内容、手段、工具也需相应调整。
(二)前瞻性:大数据技术驱动下,财会监督机遇与挑战并存
随着“第四次工业革命”大数据技术的发展,数据资产已成为与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列的新的生产要素。目前我国政府与社会各方正在抓紧推动大数据标准、大数据开放共享等建设工作。部分企业已将大数据全面参与到企业战略、商业模式、管理、运营、风险控制等价值创造活动过程中。数据在具备成本、定价、收益、价值等维度后,具备了成为一种全新的资产类别的条件。与其他要素相比,数据的价值衰减性更快,由此对数据的流动性提出了更高的要求。财会监督的对象是来自宏观、中观、微观层面经济领域的各种财务以及业财融合下的非财务数据。可以预期,通过数据治理,大力提升数据资产的价值将是决定未来核心竞争力的关键。这也就要求数据不仅要符合真实、准确、完整、客观,还要“流动快、价值高”,从而对财会监督提出了更高的挑战。
(三)有效性:资本市场改革下,推动提升财会监督效果
继科创板上市、新三板精选制之后,创业板走向注册制。2020年4月27日,中央全面深化改革委员会审议通过了《创业板改革并试点注册制总体实施方案》,启动了创业板试点注册制改革,推动中国经济产业升级与科技创新,形成类似美国“硅谷+纳斯达克”的产业发展模式。注册制下,证券发行审核机构只对注册文件进行形式审查,不进行实质价值判断。我国资本市场改革的方向是以注册制改革为龙头,其实质就是要重塑和更新市场契约关系,将属于企业的发行融资权利“归还”企业。企业根据自身发展需求开展股票发行融资活动,投资者将根据企业披露的信息做出投资决策,享有投资收益,同时承担投资风险。影响注册制改革的关键是信息披露的质量。从财会监督角度,需要联合其他监督方式,行重拳、出硬招,让欺诈发行、财务造假、内幕交易、操纵市场等行为“不敢、不能、不想”。
(四)灵活性:要素市场化配置下,财会监督既要“管好”又要“放活”
为整体深化要素市场化配置改革,充分发挥市场配置资源的决定性作用,2020年3月国务院下发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,强调要更好地发挥政府作用,不断完善政府调节与监管,要做到“放活”与“管好”有机结合,提升监管和服务能力,引导各类要素协同向先进生产力集聚。这标志着政府发挥作用的方式从“定价格”转变为“定规则”,转变为要素市场化配置的规则制定者、秩序维护者、环境保护者,最大程度发挥市场决定价格的改革方向。放是“放活”,不是“放任”;管是“管好”,不是“管死”。如何管、如何放,如何强化服务和管理将是财会监督工作的重点。
四、财会监督的发展路径“五力”建议
(一)顶层设计要“全力”
目前财会监督法律法规零星分散,缺乏系统性和全面性,立法层次不高、法律约束力不强,且存在接口盲区和争议点。如,《会计法》自1985年首次颁布,虽经1993年、1999年、2017年三次修订,但修订变化较小,原则性、概括性的规定较多,没有出台配套实施细则。在内容方面,《会计法》第7条规定:“国务院财政部门主管全国的会计工作”。第33条规定:“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责,对有关单位的会计资料实施监督检查”,监督对象并不明确,易造成多头监督、重复监督。当务之急是要结合赋予财会监督新定位,统筹做好财会监督制度的顶层制度设计。
(二)十大监督要“协力”
目前十大监督之间尚未建立共享协同机制,存在监督资源浪费和监督效率低下等问题。如,党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督等不同类型的监督,通常是以查阅监督对象的财会资料为基础,需要利用财会监督的成果。同时财会监督工作也需要搜集其他监督(如舆情监督、群众监督、监察监督等)发现的监督线索和证据材料。建议推动构建以党内监督为主导、十大监督为合力的“大监督”共享机制,协同发力。
(三)三位一体要“合力”
如前所述,单位内部、社会、政府监督构成了我国“三位一体”的监督体系,三者的着力点各有侧重。对于单位内部监督,内控是重点。对于社会监督,尊重、理解并支持注册会计师行业发展是推动力。对于政府监督,强化政府监督的威慑力、约束力和影响力是关键。实现“三位一体”真正形成合力,发挥不同监督主体在不同监督领域的优势和所长,有利于提高财会监督效果。
(四)人才队伍要“得力”
人才是一切事业发展的基础。一支具有高度责任意识、敬业勤勉精神,且专业训练有素、职业道德优良的财会监督队伍是加强财会监督工作的根本保障。在提高专业胜任能力和综合素质的基础上,要强化职业道德建设,增强职业敏感性和鉴别力,培养人才、吸引人才、留住人才、用好人才。
(五)信息技术要“给力”
当前信息技术得到前所未有的快速发展,不断取得新突破,引领社会生产新变革、创造人类生活新空间,也在努力拓展国家治理新领域。财会监督涉及社会经济的多领域、多环节、多主体,是一个复杂的系统,离不开信息技术和大数据的驱动支撑,必须把信息化摆在重要位置。
责任编辑 武献杰
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