时间:2020-08-05 作者:刘全山 作者简介:刘全山,武汉烽火与时投资有限公司风控总监,高级会计师,全国高端会计(后备)人才企业类十二期学员; 赵团结 赵团结,武汉烽火与时投资有限公司副总经理,正高级会计师,全国高端会计人才(企业类五期)。
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摘要:
据清科私募通数据库统计,截至2018年年底,我国共成立2065支政府引导基金(简称引导基金),目标规模达12.27万亿元,这些引导基金在弥补市场缺陷、引领创业投资方向、引导社会资本流向以及对经济转型和培养新动能等方面具有不可或缺的重要作用。但大多数引导基金尚未建立完善的绩效评价体系,即便实行了其相关评价指标也比较笼统,并未实现绩效评价工作应有的激励及监管作用。在实践中,引导基金绩效评价工作由于其评价指标不清晰或者缺失以及投资数据不完备、子基金配合程度不够、资料真实性需要验证等因素,导致评价工作无法取得预期的效果。
事实上,制定引导基金绩效评价制度、构建符合引导基金特点的绩效评价指标体系,对于实现基金的目标和保障基金良性运营有较为重大的意义,主要体现在:第一,对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价,能够及时发现运作问题并加以修正,确保引导基金不偏离既定方向。第二,可营造公平公开的营运环境,提高引导基金的资源配置效率。第三,通过绩效评价,可判断出基金目标的合理性、基金管理团队的专业能力及目标达成情况,进而采取相应的激励措施或约束手段,确保引导基金稳健运作和目标的实现。笔者根据多年引导基...
据清科私募通数据库统计,截至2018年年底,我国共成立2065支政府引导基金(简称引导基金),目标规模达12.27万亿元,这些引导基金在弥补市场缺陷、引领创业投资方向、引导社会资本流向以及对经济转型和培养新动能等方面具有不可或缺的重要作用。但大多数引导基金尚未建立完善的绩效评价体系,即便实行了其相关评价指标也比较笼统,并未实现绩效评价工作应有的激励及监管作用。在实践中,引导基金绩效评价工作由于其评价指标不清晰或者缺失以及投资数据不完备、子基金配合程度不够、资料真实性需要验证等因素,导致评价工作无法取得预期的效果。
事实上,制定引导基金绩效评价制度、构建符合引导基金特点的绩效评价指标体系,对于实现基金的目标和保障基金良性运营有较为重大的意义,主要体现在:第一,对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价,能够及时发现运作问题并加以修正,确保引导基金不偏离既定方向。第二,可营造公平公开的营运环境,提高引导基金的资源配置效率。第三,通过绩效评价,可判断出基金目标的合理性、基金管理团队的专业能力及目标达成情况,进而采取相应的激励措施或约束手段,确保引导基金稳健运作和目标的实现。笔者根据多年引导基金投资管理的实践体会,在借鉴2017年9月财政部发布的《管理会计应用指引第600号——绩效管理》的基础上,尝试构建引导基金绩效评价指标体系。
二、我国政府引导基金绩效评价现状
(一)国家层面:未发布引导基金绩效评价的实施细则,指导性不强
2008年10月18日国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发[2008]116号,以下简称《指导意见》),要求引导基金纳入公共财政考核评价体系,并对引导基金实施监管、指导、考核与评估。2015年11月12日财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号),特别提出各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度,并按年度对其进行评价。2016年12月30日国家发展和改革委员会出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规[2016]2800号),进一步明确建立信用评价和绩效评价体系的具体细则。这些部门规章提出了绩效评价指标的选取和评价方案的设计原则,但并没有制定具体实施细则。同时,将引导基金纳入公共财政考核评价体系,未能充分体现社会资本的利益诉求和市场化运作的规律,不利于引导基金的定位及其发展。
(二)地方政府层面:绩效评价指标体系缺失或者不具体,操作性不强
各地方政府对上述部门规章中要求的引导基金绩效评价工作在其制定的具体管理办法中有不同程度的响应,如2015年11月山东省财政厅出台的《山东省省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法》(该办法有效期截至2017年11月14日),是我国首个针对引导基金绩效评价工作而制定的规范性文件。该办法明确了引导基金具体绩效评价体系(分为年度评价和综合评价)、考核指标及评价监管的主体部门,绩效评价结果按规定在一定范围内公开。而大多数地方政府引导基金管理办法中对绩效评价只是原则性说明,甚至有些没有绩效评价的相关条款。
三、政府引导基金绩效评价指标体系构建
(一)政府引导基金绩效评价指标体系的构建基础
引导基金设立的目标和原则是绩效评价指标体系构建的基础和前提,绩效评价指标反映引导基金设立的目标,是对目标达成进行衡量和监控的尺度。《指导意见》指出,引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应,增加创业投资资本的供给,克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。由此可知,引导基金既要肩负“引导社会资金进入创业投资领域,扶持创业企业发展”的政策性目标,还要在规范性运作和控制风险时兼顾社会资本与基金管理人的合理回报。同时,引导基金还应按照“政府引导、市场运作,科学决策、防范风险”的原则进行投资运作。
(二)政府引导基金绩效评价指标体系构建应考虑的因素
1.利益相关者的诉求。参股是引导基金运作最常见的模式,政府出资组建母基金,母基金以参股方式与社会资本共同发起组建子基金。母基金负责与其他出资人共同确定所投子基金管理人和基金运作规则,确保子基金投资于政府规划的重点产业领域,但具体投资决策委托子基金的管理人负责,最终以出售基金的形式实现退出(参股委托管理模式见图1)。这种模式能够较好地发挥政府资金的放大效应,提高公共资金的使用效率,促进产业转型。
从图1可知,引导基金利益相关者主要有政府(相关管理部门,以财政部门为主要代表)、社会资本方、基金管理人、创业企业四类。这四类利益相关者的利益诉求是不一致的(见表1),如果不能有效兼顾各方利益,基于各方的职责和利益博弈,引导基金的运作可能会产生风险,不利于其总体目标的实现。
2.绩效考核指标的维度设计。引导基金考核指标的设计不仅着眼于结果,还应关注过程,即要关注引导基金“募、投、管、退”全过程,清晰地识别价值创造模式,按照价值创造路径识别出关键驱动因素,科学选择和设置绩效评价指标,基于此,引导基金绩效考核指标可从政策效益、管理效益、经济效益和风险控制四个维度着手进行设计。其中,政策效益包括杠杆放大(资金募集)、政策落地情况和政策实施效果等;管理效益包括运营合规、市场化运营、管理团队的专业性与职业道德;经济效益包括四类利益相关者的财务效益;风险控制包括基金管理人的筛选、资金托管、资金的到位与使用监管、投资和退出程序与策略的有效性等。
(三)政府引导基金绩效评价指标体系
根据以上分析,笔者设计出引导基金绩效评价指标体系,具体包括以下方面:
1.政策效益指标。
(1)杠杆放大效应。根据《指导意见》的精神,财政资金的引导效应即是资金的杠杆放大效应,引导基金的杠杆效应体现为两次:首次杠杆效应是引导基金参股吸引社会资本设立子基金,实现资本放大,可采用“母基金规模/参股的子基金总规模”指标来衡量。二次杠杆效应是引导基金参股的子基金再次与其他社会资本共同投资于创业企业,实现资本再次放大,可采用“投放到创业企业中的子基金规模/子基金投资的创业企业所吸引到的全部创业资本”来衡量。
(2)政策落地情况。引导基金的政策效益需要经过子基金投资至创业企业,并通过创业企业的经营效果来体现。根据《指导意见》的有关规定,引导基金设立的目的是通过鼓励创投企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业,弥补一般创投企业主要投资于成长期、成熟期企业的不足。因此,引导基金是否尽可能多地适时投放在约定领域是对引导基金政策效果的一个重要评判标准。政策落地情况的指标可以设计为投资进度比率、早中期企业投资比率和单个企业最高投资额,分别衡量投资时间、投资结构金额和投资企业分布情况。
(3)政策实施效果。政策实施效果是引导基金运营约定期内及之后对创业企业和当地社区产生的影响,可从投资创业企业数量、社会就业人数增长率、对当地经济的贡献、对科技进步的贡献四个方面考虑,相应的指标可设计为子基金投资的创业企业总数、子基金投资的创业企业就业人数的增长率、利税增长率和创新成果数增长率。
2.管理效益指标。
(1)管理人素质。专业化的高素质基金管理人是引导基金成功运作的关键,基金管理人的核心成员必须稳定、专业能力强并且职业道德水平高,其指标可设计为核心成员离职率、团队成员专业化水平和成员职业道德水平。其中:团队成员专业化水平可按资历、经验、业绩、能力、态度等综合评定;成员职业道德水平可以借鉴会计行业职业道德,从诚信、专业能力和应尽责任、保密、客观等角度进行综合评定。
(2)合规性。引导基金的运作应遵循相关法律法规和基金设立有关的协议及投资管理制度,在运作过程中,根据投资准则的要求,建立健全投资和风险管理制度并有效实施,并投资于规定的地域和产业领域。同时,要规范基金和管理人的财务核算和投资档案管理,相应的指标包括投资管理制度设计与执行的有效性、规定地域投资比率、产业领域投资比率、财务核算规范和投资档案完整。
(3)市场化运作。引导基金是政府投资与社会资本合作,通过市场评价运作方式引导并放大财政资金的使用效率,本质是财政支出的工具。因此,市场化运作是实现引导基金目的的重要手段或方式,其指标包括资金来源市场化、投资策略市场化、内部管理市场化和退出方式市场化等。
3.经济效益指标。从经济效益方面考虑,各利益相关者的诉求是有差异的,其指标也不尽相同,主要体现在:
(1)政府方的引导基金效益。从政府层面来说,引导基金的效益指标可包括引导基金投资成功率、基金内部收益率、基金价值增值率和投资收益率等。
(2)社会资本效益。社会资本的目标主要是获取投资收益和社会声誉,其经济效益指标可设计为投资收益率、政府奖励与让利或补偿额。
(3)基金管理人效益。基金管理人的效益主要是取得管理费、政府奖励、剩余投资收益分配以及市场声誉,其指标可设计为收取的管理费、政府奖励金额、剩余投资收益分配和协议期内项目退出率等。
(4)创业企业效益。创业企业是引导基金最终的使用者,是引导基金扶持的对象,其经济效益指标可设计为营业收入增长率、净利润增长率、净资产收益率、市场占有率增长水平、研发支出增长率和创新成果数量增长率等。
4.风险控制指标。
(1)资金保管与使用安全。确保引导基金的安全是风险控制的重要内容,一般要求委托给有资格的银行等第三方金融机构管理。在投资过程中,为提高资金的使用效率和防止资金闲置,一般根据约定分期投入并对资金的使用效率有一定的要求。基于此,资金保管与使用安全指标可设计为资金第三方托管率、资金到位率和资金闲置率。
(2)管理人胜任。引导基金风险控制的核心是要选择专业能力强、经验丰富和职业水平高的管理团队,委托专业的管理团队进行运作。因此,管理人胜任指标可设计为专业管理团队的选聘流程是否规范。
(3)投资决策规范稳健。在投资决策中,基金管理人面临着创业企业本身及外部环境的不确定性以及决策者专业能力的局限,对目标项目的技术、市场、管理等方面的风险估计不足,采用的决策程序和方法存在偏差等,导致对创业项目的评审科学性不够,从而造成决策失误,导致创业投资活动失败或未能达到既定目标。因此,投资决策风险控制指标可设计为投资审批流程规范和投资策略稳健,以保证投资策略适当。
(四)政府引导基金绩效评价指标体系应用需注意的问题
1.评价指标的选用。一定时期的引导基金绩效指标应综合考虑绩效评价期间的经济政策、市场环境、行业特点、内部管理等因素的影响。此外,由于引导基金的周期一般比较长(通常为5~8年),各个阶段的目标和管理要求可能不一样,因此,建议引导基金绩效评价指标应结合引导基金的特点、阶段性要求和评价周期(年度评价或基金周期结束)选择合适的指标。
2.指标权重的确定。指标权重的确定可运用主观赋权法或客观赋权法,或者两种方法结合使用:主观赋权法是利用专家或个人的知识与经验来确定指标权重的方法,如德尔菲法、层次分析法等;客观赋权法是从指标的统计性质入手,由调查数据确定指标权重的方法,如主成分分析法、均方差法等。同时,指标的权重应反映被评价对象对引导基金贡献或效果和指标之间的重要性水平。单项关键业绩指标权重不宜过高,一般设定在5%~30%之间。对特别关键、影响引导基金整体价值的指标可设立“一票否决”制度,如基金管理人违规融资,即可实行“一票否决”。
3.指标目标值的确定。引导基金绩效指标目标值应具有挑战性和可实现性,可设定基本目标值、挑战目标值等类似目标层级,激发被评价对象的潜能,并得到被评价对象的普遍认同。指标目标值的确定可参考内部标准与外部标准,如预算标准、历史标准、行业标准和竞争对手标准等。
4.指标目标值的调整。当内外部环境发生重大变化、自然灾害等不可抗力因素对绩效结果产生重大影响时,可按约定的程序对目标值进行调整。一般情况下,由被评价对象或评价主体测算确定影响额度,向相应的绩效管理工作机构提出调整申请,报考核委员会或类似机构审批,以实现指标的科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。
5.绩效评价的实施与结果应用。在约定的时点,可根据既定的绩效评价指标标准和方法,对引导基金的运作绩效进行客观、公正评价,并对绩效评价的结果进行合理应用。比如:根据评价结果采取分阶段投资策略,控制投资节奏和投资风险。对投资进度快、基金政策目标落地好的基金,除给予基金管理机构奖励外,后期还可以提供长期合作的机会;对投资进度慢、基金政策目标落地差的基金,则相应削减政府出资额度;若出现弄虚作假、骗取挪用引导基金等失信、失范行为的,则终止合作并将其纳入失信名单,按照有关规定予以公开披露,同时将存续的基金适时退出。
责任编辑 刘黎静
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