一、将《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》整合修订为《政府财务规则》

2014年，《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号，以下简称《改革方案》）确立了政府会计改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤和组织保障。该《改革方案》提出，权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，其前提和基础就是要构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，包括制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南和健全完善政府会计制度。根据《改革方案》，财政部从2015年开始陆续发布了《政府会计准则——基本准则》和9项具体准则，《政府会计准则制度解释第1号》和《政府会计准则第3号——固定资产》应用指南。第10号具体准则和《行政事业单位成本核算基本指引》已在征求意见中。2017年10月，财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，明确了新的行政事业单位会计处理标准，自2019年1月1起施行。

基于这一背景，笔者认为，财务规则与会计制度是相辅相成的，会计制度已经统一，财务规则也应该统一。把行政单位和事业单位统筹考虑，将《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》统一整合到一个财务规则（暂定名《政府财务规则》）是一个值得考虑的思路。2012年财政部发布《事业单位财务规则》（财政部令第68号）与《行政单位财务规则》（财政部令第71号）后基本未作修改，现在这两个财务规则已难以适应行政事业单位的现实需要。当前，无论是行政单位还是事业单位，财务管理环境、管理目标、管理工具、科技水平都发生了巨大变化，人工智能、互联网、大数据等新技术也为实现更高水平的财务管理提出了更高要求。因此修订《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》已迫在眉睫。把《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》统一整合到《政府财务规则》至少有以下几点好处：首先，实现会计制度和财务制度相统一，更符合我国国情和实务工作者的工作习惯，也可以做到《政府会计制度》和《政府财务规则》在体例上相互协调，增强会计制度和财务制度的协同性。其次，可以降低实务工作者学习和理解《政府会计制度》和《政府财务规则》的难度，更快地实现知识迁移和融通。再次，可以加强会计基础工作，有效减少执行新制度的阻力，从而使新制度、新规则更快落地。

二、修订后的事业单位财务规则应体现中期财政规划的要求

现行《事业单位财务规则》使用的是“年度预算”的概念，强调的是“年度财务收支计划”，没有涉及中期财政规划的概念。党的十八届三中全会提出要“建立现代财政制度”。改进预算管理制度是建立现代财政制度的重要内容之一，改进预算管理制度的核心是建立跨年度预算平衡机制，实施中期财政规划，实现财政可持续发展。新修订的《预算法》第十二条规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”

2014年国务院下发的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）提出，要实行中期财政规划管理，改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。

2015年国务院下发的《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）指出，实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，有利于通过深化改革解决上述问题，实现财政可持续发展，也有利于充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。

2015年财政部印发的《关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预[2015]43号）指出，中央部门中期财政规划是按照中期财政规划管理的总体要求，依据国民经济和社会发展规划、政府宏观调控政策、部门职能和事业发展需要，合理确定规划期内中央部门的支出总量和结构，并以此指导分年度预算的编制和实施周期性管理的预算管理框架。实行中央部门中期财政规划管理，有利于优化预算资源配置，提高中央预算的可持续性，增强预算的约束力，发挥中央部门的部门预算编制主体作用，全面提高部门预算管理水平。在这样的政策背景下，我国一些事业单位（如公办高校）开始编制中期财政规划。可以说，编制中期财政规划是我国预算史上的一个重要事件，也是事业单位的一项重要工作。《事业单位财务规则》十分注重单位预算的编制和执行，但是以年度预算的思维编制中期财政规划已不符合“跨年度预算平衡机制”的要求，与国务院的文件精神也不符。因此，笔者建议《事业单位财务规则》的修订要体现中期财政规划的要求。

三、修订后的事业单位财务规则应突出绩效评价

现行《事业单位财务规则》仅在第四条、第二十六、第五十六条、第六十六条涉及绩效管理（绩效评价）的内容，而现实中，绩效评价工作并不局限于此。预算绩效管理是指在预算管理中引入绩效理念，在关注预算投入的同时重视预算产出，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性为目的的一系列管理活动。

2015年实施的新《预算法》明确各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则，并对绩效目标管理、绩效评价实施和结果应用、绩效信息公开等做出具体规定。党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。

2018年9月中共中央、国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是深化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，并在构建全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系、健全预算绩效管理制度、硬化预算绩效管理约束等方面提出了具体要求，这表明预算绩效管理已从部门推动上升到国家层面。

当前和今后一段时期我国推进预算绩效管理，就是要逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。因此，修订事业单位财务规则必须要突出预算的绩效管理，让绩效评价贯穿于财务管理工作的各个业务循环。

绩效评价体系涵盖事前、事中、事后各环节，由基础建设阶段、设定绩效目标、事中监管、形成绩效评价报告、科学运用评价结果五个步骤组成。

1.基础建设阶段。基础建设阶段包括：（1）绩效评价相关制度的拟定和发布。（2）绩效评价的评价指标库，指标库的目的是真实体现考核单位的发展情况，各单位有一定的自主性和灵活性，避免落入为了制定指标而制定指标的形式主义。（3）建立绩效评价工作的机构或专家库，绩效评价工作需要保持独立性和专业胜任力，因此需要提前按绩效评价的要求遴选第三方专业机构和专家入库。（4）信息系统建设，为了更好地同步跟踪各项目的执行情况并及时发出提醒（预警），建立适用的信息系统是基础建设阶段的重要一环。

2.设定合理的绩效目标。在之前遴选入库的第三方机构和专家库中按制度选出名单参与单位绩效目标的设定。

3.事中监管。绩效监管系统结合选定的指标对各项目实行实时监控，对异常情况（数值）发出提醒（预警），对个别项目还可以进行细致的指标跟踪调整，如对严重落后于计划进度的项目、重大项目、关键项目可以增加更细致的监控指标并及时通知相关人员介入以确保项目的顺利推进。

4.绩效评价并形成报告。绩效评价小组在项目完成或达到时限时对相关项目进行事后评价并形成评价报告向有关部门汇报。

5.科学运用评价结果，优化绩效评价体系。具体包括：（1）根据评价报告对绩效评价体系进行优化完善，如绩效目标设定是否合理、评价指标是否需要调整、绩效评价制度有无漏洞或空白、事中监控能否及时发现问题并发出预警、绩效评价专家库的专家（机构）是否需要调整。（2）对项目实施单位进行相应的奖惩。（3）对未完成或未达标的项目要落实整改工作。

四、修订后的事业单位财务规则应突出事业单位内部控制的重要性

现行《事业单位财务规则》仅在第六十条中涉及内部控制的表述“事业单位应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息。”这一条规定的表述过于简单，既没有阐述内部控制的责任主体，也没有强调内部控制的重要性，更没有讲述内部控制的建设要求和目标。这样过于简练的表述和短小的篇幅与内部控制的重要性并不匹配。

近年来，国家非常重视行政事业单位的内部控制体系建设工作。财政部2012年发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》将单位内部控制的客体界定为单位经济活动的风险，主要包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同等。财政部2015年印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求单位全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。

为进一步指导和促进各单位有效开展内部控制建立与实施工作，财政部2016年印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，决定以量化评价为导向，开展单位内部控制基础性评价工作；2017年印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，以规范行政事业单位内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量的监督检查等工作，促进行政事业单位内部控制信息公开，提高行政事业单位内部控制报告质量。内部控制体系建设是一个单位的基础性工作，直接关系到一个单位的财务管理水平。因此，《事业单位财务规则》的修订应重点强调事业单位内部控制的重要性。笔者建议，修订后的《事业单位财务规则》可以考虑把内部控制作为独立的章节，凸显事业单位内部控制体系建设的重要性和必要性。至少应新增加以下内容：（1）明确内部控制的第一责任人。内部控制制度成功与否很大程度取决于单位一把手，所以在修订《事业单位财务规则》时应明确单位一把手的责任，确保扎实推进单位的内部控制体系的建设。（2）明确内部控制体系的目标。行政事业单位内部控制目标包括以下五个方面：合理保证单位经济活动合法合规、合理保证单位资产安全和使用有效、合理保证单位财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。（3）明确行政事业单位内部控制原则。内部控制原则是单位在建立和实施内部控制过程中所需要遵循的基本要求。在内部控制原则指导下，各单位应当根据自身的实际情况，建立和实施内部控制。具体原则包括全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则。（4）明确行政事业单位对内部控制机构的设置和人员培训机制。确保内部控制体系建设的参与者具备相应的专业技术能力。（5）建立内部控制评价体系，通过内部控制评价体系检查内部控制建立和执行的有效性，并对其进行评价。根据其评价结论（评价报告）对内部控制进行进一步的建设和完善。

五、鼓励借助科技成果推动财务管理模式创新

近年来，新技术在财务领域的应用日渐成熟，不同的行业和单位都出现了成功案例，如：人工智能在财务业务的应用（基于RPA的报账机器人、审计机器人、咨询机器人）；大数据在财务分析、财务决策的运用（根据大数据迅速找出异常值并发出警示、运用大数据进行更精准的预测）；“互联网+”让传统的财务业务触网，推动流程再造实现线下线上融合，大幅提高信息化和联网度等。

在信息化的技术背景下，新修订的事业单位财务规则应明确鼓励各单位积极探索应用新技术，通过应用新技术提高工作效率。新技术的应用将给财务管理工作带来从量变到质变的蜕变，量变是通过应用新技术，把财务人员从重复而机械的简单工作中解放出来，让财务部门拥有了更多可能性和主动性，进行人员优化配置和岗位调整。质变则是把解放出来的财务人员投入到更重要也更有技术含量的财务管理工作中，使事业单位的财务管理决策更加理性而富有效率。

责任编辑 武献杰