近年来，我国政府会计进入加速发展期。2019年1月1日政府会计制度的实施，更是标志着财政部积极推进的政府会计标准体系建设工作进入新的阶段。一系列改革举措的推出促使着事业单位财务管理层面进行改革。笔者认为，现行《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）已经无法满足当下事业单位财务管理的需要，以下是笔者对《规则的》几点思考和对其进行修订的建议。

一、预算管理——建立跨年度预算平衡机制

为规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，2014年《预算法》在出台20年后完成了首次修改。新《预算法》第十二条指出，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。国务院在2014年发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）中指出，“根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制，建立稳定调节基金”。现行《规则》第八条对单位预算管理的要求为“事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算”。笔者建议，修订《规则》时应对单位预算管理的内容进行更新调整和补充。具体而言，预算管理要建立三年中长期财政规划，实行三年滚动预算编制方式，并建立跨年度预算平衡机制。预算编制要统筹当前长远，实施滚动调整，强化约束机制，使部门预算管理更科学、更精准。

二、内部控制建设——建立长效机制

2012年财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），并于2015年发布《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）；2016年教育部根据直属高校和直属事业单位的特点出台了《教育部直属高等学校内部控制指南（试行）》（教财厅[2016]2号）；2017年财政部出台《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号）。2018年年初和2019年年初行政事业单位根据财政部统一部署，向同级财政部门报送了单位上一年度的内部控制报告。对于内部控制，《规则》仅在第六十条提出，“事业单位应当建立健全内部控制制度”，表述过于简单，也未成体系。考虑到目前财务管理中内部控制建设和评价已经被放在相当重要的位置，尤其是在“放管服”政策中，完善的内部控制建设更是成为了深化放权、优化服务的前提，因此笔者建议在修订《规则》时，应从建立和实施内部控制遵循的全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则到内部控制报告遵循的全面性原则、重要性原则、客观性原则、规划性原则进行明确和规范，建立内部控制建设和评价的长效机制。

三、预算绩效管理——协调推进“三个全面”

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。2018年，国务院出台了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求预算绩效管理要做到全方位、全覆盖、全过程；要注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束；要实现预算和绩效管理一体化，提高资源配置和使用效益。2019年8月，财政部出台了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预[2019]136号），对预算绩效管理加强了过程管理。对于预算绩效管理，《规则》中只在“支出管理”第二十六条提出“事业单位应当加强支出的绩效管理，提高资金使用的有效性”，为此笔者建议将支出中的绩效管理内容调整到单位预算管理中，同时从预算绩效管理的“三个全面”和健全预算绩效管理制度方面进行修订和补充。

四、收入支出管理——基于权责发生制下的成本核算

事业单位的会计制度最早以预算会计制度为主，随着计划经济向市场经济的转变，预算管理的会计核算模式也进行了改革，由收付实现制转变为以收付实现制为主、部分经济业务和项目采取权责发生制。以收付实现制为基础的会计核算收入和成本很难配比，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用情况，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。新《预算法》第九十七条提出，“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”；国务院批准的《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号）也明确，要建立一整套以权责发生制为基础的政府会计准则体系，建立双基础、双报告、双功能的核算体系。政府会计改革的一个显著特点是能准确反映单位运行成本、科学评价单位绩效，政府会计准则体系要求单位按照权责发生制原则核算各项耗费（如计提固定资产折旧费用、无形资产摊销费用等），并要求编制收入费用表，合理归集、反映单位的运行费用和履职成本，从而有助于科学评价单位耗费公共资源、成本边际等情况。《规则》对于成本核算没有要求，建议在修订时能针对政府会计准则体系增加这部分内容，提高事业单位成本核算水平，准确反映政府运行成本，夯实财政管理基础。

五、专用基金管理——全面清理，适时调整

专用基金是事业单位按照规定提取或设置的专门用途的资金，《规则》主要列示了修购基金、职工福利基金和其他基金。2012年，财政部发布《关于事业单位提取专用基金比例问题的通知》（财教[2012]32号）指出，“实行固定资产折旧的事业单位不提取修购基金”。按照2017年财政部发布的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的要求，行政事业单位在2019年制度转换时应补提以前年度固定资产折旧，并于2019年开始计提折旧。因此修购基金可以不再提取，建议在修订《规则》时取消专用基金中关于修购基金的内容。

职工福利基金的计提是在上世纪80年代市场经济体制下建立的，按照《规则》和财教[2012]32号文的要求，职工福利基金由主管部门会同财政部在单位年度非财政拨款结余的40%以内核定。职工福利基金主要用于单位集体福利设施支出和集体福利待遇支出，如职工食堂、托儿所、澡堂、幼儿园等支出以及单位职工公费医疗支出超支部分按规定由单位负担的费用。职工福利基金在计提和支出中存在以下问题：一是计提过程需要主管部门会同财政部核定单位非财政拨款结余，工作量大，较难完成；二是职工福利基金计提过程纳入部门预算，但计提后的使用过程没有在整体预算中，所以有的单位不再计提，而是根据业务需要将这部分资金需求纳入单位整体预算；三是职工福利基金支出所涉职工食堂、幼儿园等单位，有的已经独立为事业法人、有的在后勤社会化改革后作为非法人独立核算单位纳入单位整体预算，现在是否还有必要提取这部分基金，在修订《规则》时可以进一步研究和探讨。

行政事业单位住房维修基金是在1998年根据当时的《事业单位财务规则》设立的基金，《财政部关于印发〈行政事业单位住房基金财务管理办法〉的通知》（财综字[1998]168号）和《财政部关于建立〈行政事业单位住房基金收支预决算制度〉的通知》（财综字[1999]2号）明确了基金的主要来源为，“财政预算和预算外资金专户拨付的住房公积金、住房补贴和住房建设资金；自管住房出租收入；留归单位使用的售房收入；按规定提取的职工住房公积金和其他建房资金；从单位售房收入提取的住宅共用部位共用设施设备维修基金；划转的住房折旧、维修和大修理资金；上级主管部门拨付的住房资金；住房方面的其他资金；利息收入。”随着财政补助体系的改革，基金中有很多来源已经形成了财政拨款，只有自管住房出租收入和留归单位使用的售房收入形成了现在事业单位的住房维修基金，主要支出内容是维修单位住房。在政府会计实施过程中因为财务会计和预算会计的对应问题，有些单位已经将这部分基金转入预算管理，不再作为基金管理，但有些单位还是按照财综字[1998]168号和财综字[1999]2号的要求通过专用基金进行管理，希望在修订《规则》时能明确住房维修基金的管理，规范专用基金的使用。

对于高校来说，专用基金还包括按比例提取的勤工助学基金和社会捐赠的奖助基金。随着预算管理的要求和社会捐赠事业的发展，这些基金资金管理的方式也进行了调整：单位不再提取相应的勤工助学基金，而是按照勤工助学基金提取比例的要求将实际资金需求直接纳入单位预算管理；社会捐赠的奖助基金捐赠方式也发生了改变，由捐赠单位或个人捐赠给高校的基金会，再由基金会发放奖助学金。

专用基金管理主要分为三种情况，一是从本年度非财政拨款或经营结余中提取、二是从收入中提取、三是按规定设置，其中前两类都是先提取后使用，其中涉及结余提取的合规性和按收入提取引起的税收问题，建议在修订《规则》时深入研究和分析。

六、资产管理——夯实资产，强化责任

（一）固定资产

以往会计核算中事业单位并未针对固定资产进行折旧处理，也未将折旧处理计入费用中，因此未能准确反映资产价值。政府会计改革对权责发生制提出了明确规定，要求对固定资产进行折旧处理，真实、客观地将资产价值在账面上充分反映出来。建议在修订《规则》时增加固定资产折旧的相关要求，同时对《规则》中固定资产单位价值在1000元以上这个标准适度上调。

（二）无形资产

事业单位对无形资产的管理比固定资产的管理更加弱化，新的政府会计制度对于无形资产的确认、初始计量、后续计量等内容进行了规范和要求，这就要求事业单位不但要加强无形资产的管理，还要对无形资产进行合理摊销。《规则》对无形资产只提及分类和转让的有关要求，建议在修订中对无形资产的管理要求进一步明确和完善。

（三）存货类资产

事业单位管理中，库存物品、工程物资等存货类资产虽然在资金量上少于固定资产，但它们是单位流动资产的重要组成部分，也是单位从事各类事业活动的物质基础。此次政府会计改革中对于存货类资产的取得、发出、清查等环节进行了规范，《规则》对库存物品等存货类资产只在第三十九条中规定了其定义并简单表述了存货清查的要求，建议在后续的修订中进一步完善该类资产的管理要求。

（四）投资核算

政府会计改革中投资核算和管理要求发生了较大变化，长期股权投资应通过权益法进行核算，以被投资单位每年的净损益和分配股利为主要依据，对长期股权投资的账面价值进行合理的调整，这有助于提高长期股权投资账面价值的完整性和真实性，确保长期股权投资情况更加真实地反映在年度报告中。同时，为贯彻落实国务院关于深化体制改革的若干意见，深化高校所属企业体制改革，对和高校事业发展无关的投资进行脱钩剥离，统筹规划，分类施策。这些内容都应该在修订的《规则》中予以体现，以促进事业单位内涵发展，提升事业单位治理水平。

七、财务报告和分析——双报告，多维度

新《预算法》和《政府会计准则——基本准则》明确要求，各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，同时还应编制反映政府会计主体年度预算收支执行结果的政府决算报告，包括决算报表和其他应当在决算报告中反映的相关信息和资料。笔者建议，在修订《规则》中可以考虑对“双报告”编制提出相应的要求，并对一些需要披露的内容进行规范。

《规则》中列举了一些事业单位财务分析的指标，这些指标有的已经不再适用，还有些指标可考虑在修订中增加名词解释，统一统计口径。由于政府会计改革是双基础、双功能，增加了多维度的核算内容，在修订《规则》时可以增加一些成本类的指标。

八、财务监督——增加透明度，完善信息公开

财务监督除被动监督的检查、审计、巡视外，还要主动接受监督。全面规范的政府信息公开制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志，是规范政府行为、实施有效监督的重大改革举措。新《预算法》中多条款对于信息公开的时间、内容、方式等进行了要求，在修订《规则》时建议将信息公开内容细化，务求公开实效，完善公开管理机制。

九、《规则》执行范围——厘清关系，明确责权

事业单位主要是指由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，接受政府领导。随着社会经济的不断发展，单位组织形式也发生了较大变化，部分事业单位界定不够明晰。以高校为例，和高校有隶属关系及有资金投入关系的单位包括事业法人的研究院、附属中学/小学/幼儿园、基金会/校友会、高校举办的集体所有制单位、高校异地分校区、工会、独立学院等，这些单位是否要执行《规则》，希望在修订中予以明确。

责任编辑 张璐怡