2017年财政部发布《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（下称《管理制度》），内部控制报告的出现推进了行政事业单位的内部控制信息披露工作。为全面、客观地了解省级以上行政事业单位近两年来在内部控制工作方面的开展情况、效果反馈尤其是内部控制报告的编制、执行以及使用情况，笔者在前期对部分事业单位开展面对面访谈调研的基础上，自2018年4月开始采取问卷星网上匿名调查的方式对行政事业单位内部控制实施情况进行调研。

一、调查问卷基本情况

（一）调查问卷设计思路

调查问卷的设计综合考虑了财政部对于行政事业单位内部控制工作的要求、规范以及指导意见等文件精神，结合内部控制报告的内容要求等因素，分为基本情况、内部控制报告情况、内部控制报告内容以及公开监督情况四部分，主要了解被调查单位内部控制工作的组织机构、责任划分、工作开展、宣传培训、效果评价、可信程度、投入产出、感受建议、公开情况、整改执行、绩效考核等多方面内容。本次问卷调查共收到问卷回复524份，其中符合要求的有效问卷504份，有效问卷占比96.18%。

（二）调查问卷基本情况分析

本次问卷调查回收的样本，从单位性质来看，行政单位118家，占比23.41%；参照公务员管理的事业单位70家，占比13.89%；财政补助事业单位298家，占比59.13%；经费自理事业单位18家，占比3.57%。从单位的资产规模来看，5亿元以上规模单位169家，占比33.53%，占比最重；1亿元至5亿元规模单位118家，占比23.41%。从单位收入规模来看，1亿元以上收入单位242家，占比48.02%，占比近一半。

二、省级以上样本单位内部控制基本情况

（一）内部控制报告报送情况

根据调查问卷的反馈情况，87.7%的单位2016、2017年连续两年进行了内控报告的报送，连续两年未报送的单位仅占样本量的4.17%。向财政部报送的《2017年行政事业单位内部控制报告》综合评价得分为良以上的单位317家，占比62.9%；得分为中的单位98家，占比19.44%；得分为差的单位5家，仅占0.99%。

（二）内部控制建设及报告内容的披露情况

从内部控制建设情况来看，51.98%的单位内部控制建设比较健全或很健全，45.63%的单位内部控制建设情况一般，2.38%的单位内部控制建设完全没有进行。从内部控制报告的内容披露情况来看，90.67%的单位内部控制报告内容完全符合或者基本符合单位内部控制现状，9.33%的单位内部控制报告内容基本不符合或者不符合单位内部控制现状。

（三）内部控制的公开监督情况

调查发现，29.17%的单位公布过内部控制建设开展情况，70.83%的单位没有公布过内部控制建设开展情况。65.75%的单位针对内部控制报告提及的问题进行过专门的整改，47.82%的单位没有对内部控制报告提及的问题进行专门的整改。

三、省级以上行政事业单位内部控制报告取得的成效

（一）内部控制建设工作开局良好

从调查问卷结果显示的内部控制报告报送情况来看，经过两年的努力，内控管理工作已在行政事业单位生根发芽，从无到有、从有到全，各单位内部控制管理工作开局良好。

（二）内部控制报告促进单位经济活动规范开展

调查问卷结果显示，大多数单位在内控建设过程中，设计了业务流程、绘制了流程图，梳理并优化了各项制度，内部控制报告对于促进管理层重视内部控制工作，加快建立完善内部控制体系，减少单位内部出现重大舞弊、腐败的风险，作为单位部门决算的信息补充，更好反映单位的经济状况及履职情况等诸多方面都起到了积极作用。

（三）内部控制报告“以报促建”效果明显

从调查问卷反馈的内部控制监督情况来看，内部控制报告的编写工作使得单位能够客观地发现自身存在的问题，半数以上单位针对内控问题进行了整改并形成长效机制，从而推动单位内控建设与实施，提升单位的科学决策与权力制约，推动反腐廉政工作落到实处。

四、省级以上行政事业单位内部控制报告调查反映的问题

（一）内部控制意识薄弱，全员参与流于形式

一是单位对于内部控制的宣传培训工作组织不到位。参与问卷调查的单位中，仅有50.4%的单位组织过有关内部控制的宣传培训工作，近半数单位没有组织过任何形式的与内部控制有关的宣传、培训工作。二是单位领导对内部控制报告的编报工作重视不够，关注度低。调查显示，仅有14.88%单位的领导非常了解内部控制报告工作，62.1%的单位领导对内部控制报告工作了解一些，19.25%的单位领导对内部控制报告工作不太了解，甚至还有3.77%单位领导对内部控制报告工作完全不了解。领导对于内部控制报告编报工作的重视、关注程度，恰恰反映了内部控制环境的好坏与否，单位领导尤其是单位负责人，是内部控制工作的主要责任主体，是单位内控工作有效开展的重要决定因素，领导人员对于内控报告工作的不重视甚至是不在位，将严重影响财务工作者对于内控工作执行的积极性，进而导致内控报告的编报质量无法保证。三是其他部门对内部控制报告的了解流于形式。调查显示，6.94%单位其他部门对内部控制报告结果非常关心，42.46%单位的其他部门对内部控制报告结果关心程度一般，37.7%单位的其他部门对内部控制报告结果不太关心，12.9%单位的其他部门对内部控制报告结果完全不关心。其他部门尤其是业务部门对于内控报告的不关注，从侧面反映出内部控制程序在单位的执行状况，失去了全员参与的内部控制体系更像是纸上谈兵、流于形式、疏于执行。

（二）主管、监督界限不清，权责落实尚需完善

从课题组对行政事业单位的内部控制报告开展工作的调研情况来看，目前，各单位内部控制建设的牵头部门、内部控制评价与监督的牵头部门以及内部控制报告的填写报送部门呈现五花八门、责任归属不清的情况。调查显示，68.45%的单位财务部门为内部控制建设工作的牵头部门，其他单位由行政管理部门、纪检部门、审计部门以及其他部门负责；39.29%的单位财务部门为内部控制评价与监督工作的牵头部门，19.6%的单位为审计部门，17.26%的单位为行政管理部门，16.17%的单位为纪检部门，还有7.14%的单位为其他部门；75.6%的单位财务部门为内部控制报告的填写报送部门，其他单位为行政管理部门、纪检部门、审计部门以及其他部门填写报送。以上数据反映出的问题，一是不少单位的内部控制建设、监督以及最终报告报送的牵头部门均为财务部门，权责划分不清晰、执行监督不分开，内控工作开展形式大于实质，没有真正起到对受托责任履行以及国有资金的自查、监管作用；二是内部控制的牵头部门除了财务、纪检、审计等常规部门外，有的单位由行政管理等其他部门负责，整体的工作机制、主体责任不够明晰。

（三）内控手段形式单一，量化考核急需落实

行政事业单位内部控制报告工作现阶段处于起步阶段，从财政部会计司披露的全国行政事业单位内部控制建设情况来看，全国各单位内部控制工作多集中在制度建立和流程梳理阶段，六大业务活动风险防范能力虽明显增强，但管控率大部分不足半数。从课题组的调查报告中也能发现类似问题，在样本单位目前开展的内部控制建设工作中，80.15%的单位梳理了各项制度，形成了制度汇编；70.99%的单位设计了业务流程，绘制了流程图；50.95%的单位优化了业务流程和各项制度、内部控制手册。大部分单位的内控建设工作均集中在上述制度建立及流程图绘制方面，对风险的控制活动、信息化建设等控制工作开展程度不足。

同时，现阶段行政事业单位的内控报告均为事实陈述和主观评价，停留在定性层面的报告，缺少对内部控制的实施效率和效果定量打分评价。目前财政部门已经进行的基础性评价工作仅仅是一次摸底评价，在《管理制度》中没有量化指标，这将导致在开展内部控制报告工作中，报告的质量和可信度较大程度取决于工作人员的主观判断和认识程度，没有通过定量的方式进行精准分析，使得不同单位及部门很难进行横向对比，报告的使用效果及程度也大打折扣。

（四）内控报告使用低效，公开程度有待提高

内控报告的使用是为了更好的达到改进问题、提高效率的目的，因此报告的信息公开至关重要，调查显示，69.05%的单位没有在单位内部公开内控报告的结果，仅有30.95%的单位对内控报告的结果进行了公开。同时，在内控报告问题的整改方面，47.82%的单位没有进行专门的整改，52.18%的单位进行了专门的整改，内控报告的整改目标实现前景堪忧。此外，在对领导干部的考核问责机制中，仅有41.27%的单位涉及内部控制方面的内容，58.73%的单位考核问责中不涉及内部控制方面的内容，50.2%的单位将内控报告提及的整改问题在工作中形成制度并长效执行，49.8%的单位没有将内控报告的整改问题形成制度并长效执行。由此可见，内部控制报告的结果与绩效考评和年度奖惩脱钩，将严重影响内控建设的持续性、有效性和长效性。

（五）外部审计暂无规范，监管路径亟待落地

《管理制度》中，没有对外部审计进行相应的规定，各单位的内部控制报告均以自评形式为主，经本单位主要负责人审批后即可对外报送。调查情况显示，64.48%的单位的内部控制报告没有接受过任何形式的审计，18.85%的单位进行了内部审计，仅有13.89%的单位聘请了中介机构对内部控制报告进行了外部审计，2.78%的单位接受了审计署的审计。目前，行政事业单位的内部控制评价工作还处于起步阶段，各单位以自评为主，内部控制工作开展的情况、效果、整改措施等均由单位根据自身情况做出合理评价并被采纳，财政主管部门对于外部审计的工作没有硬性要求，除小部分单位恰逢审计署、纪委巡视等会接受外部审计以外，自主聘请中介机构或者由单位内部审计机构对内部控制报告所反映情况的真实性、全面性进行专项审计的单位明显占比偏低，这也反映出内部控制报告的可靠程度以及全员评价与改善的实际效果缺乏独立的审计部门来发挥促进、协同作用，内部控制报告的专业性和可信度均有待政策出台来规范和提高。

五、行政事业单位内部控制报告完善建议

行政事业单位内部控制报告建设是一项复杂变化的长期工作，“以报促建”开局良好，但也存在全员参与度不够、权责落实不清、报告内容单一、使用效率低下、外部监督缺乏等问题。需要内外结合、多角度发力，进一步完善内部控制报告制度，发挥内部控制报告作用，提升行政事业单位内部控制管理水平。

（一）加强内部控制制度建设，落实相关法律责任

完善与内部控制相关的立法，特别是需要通过立法来明确和落实各方法律责任，推动内部控制报告工作的有序开展和合规报送。

在立法层级上，以《会计法》的修订完善为基础，以国务院制定的有关内部控制的法规为主体，以现有的《管理制度》为补充，形成多层次的立法基础。通过立法，让行政事业单位的管理层认识到，有效的内部控制对本单位的有效运行和管理大有益处，每个行政事业单位都应建立、记录、评价和监督内部控制的建立和运行情况。

在违规控制上，要加大行政事业单位内部控制披露的违规成本。目前《管理制度》相关规定比较笼统，没有具体细则出台，因此，要提高内部控制报告的披露质量，政府层面应研究明确责任划分，细化违规责任，增加违规成本，建立完善的违规处罚制度，建立严重失信人员“黑名单”制度，向社会公开披露相关信息，从源头上防止虚假的内部控制报告的产生，从根本上解决内部控制报告披露中存在的问题。

（二）优化内部控制报告评价指标，提高内部控制报告披露质量

内部控制报告的评价指标在一定程序上决定了内部控制报告的披露质量，为增强内部控制报告披露的可信度和客观性，需要监管部门设计并建立一套行之有效的评价指标体系，考虑到行政事业单位涉及的行业类别繁杂，规模不同，可以考虑建立一套通用的评价体系，提出内部控制报告评价指标的参考性的框架模式。具体操作可以在借鉴目前已经出台的基础性评价指标体系的基础上，进一步细化和选取内部控制单位层面和业务层面的关键指标，选取2～4个评价指标为宜。

此外，在内部控制报告披露内容方面，对于高风险的业务，例如单位的“三重一大”事项，应该在报告中给予充分披露；对于中风险的业务，单位可以根据自己的行业性质、经济规模量力而行，保证在报告中的披露适当、充分，不影响报告质量；对于低风险的业务，应该抓大放小，可以略过或者简化披露。

（三）注重内部控制培训宣传，强化单位层面的全员认识和参与

单位自上而下对于内部控制的认识和认同，是内部控制中控制环境的一个重要方面，而控制环境决定了一个单位的内部控制工作的总基调。一个单位的管理层是推动内部控制工作的主要责任人，也是关键执行人，只有通过持续有效的专业培训，不断完善管理层的知识结构，更新观念，才能带动全员参与，共同推动行政事业单位的内部控制报告工作。通过培训宣传，在全员营造内部控制建设的良好氛围，全员参与、全流程管控，思想上重视、行动上落实，真正将内部控制报告制度作为提升内部管理水平、促进健康高效发展的重要手段和途径。

（四）运用结构化数据，提高内部控制报告信息披露质量和效率

行之有效的内部控制信息系统，能够将内部控制的业务流程和关键环节内嵌到系统中，将除了科目、金额等财务信息之外的诸如签字、审批等非财务信息作为结构化数据在内控系统中处理，把文字性的政策要求变成计算机控制的各种量化指标，做到流程可视、过程留痕、分权制衡，有助于单位依靠系统通过对结构化数据的提取，自动寻找单位内部控制的盲点和漏洞，真正实现从人治管理向法治管理，从“人控”到“机控”。此外，开展内部控制报告建设工作所需的大量财务数据的查询、分析、汇总工作利用信息化技术均可以得到实现，不仅提高内部控制报告披露的信息质量，也提高了内部控制报告披露的工作效率。

（五）强化对内部控制报告的审计，加强监督管理

行政事业单位内部控制的监督主体应该明确为各级财政部门、外部审计部门以及内部审计部门。在具体操作环节，要建立起分级监管、层层落实的有效监管体系。其中：财政监督主要从内部控制的建立、内部控制报告报送的有效性、及时性和规范性等方面来进行内部控制的顶层设计监督，重点在于行政事业单位的整体构架和运行机制的完善方面；外部审计可以参照企业财务报告等外部审计模式，由独立于政府机关和行政事业单位以外的国家审计机构进行的审计和独立执行业务的会计师事务所接受委托进行的审计构成，两者各有侧重，审计重点和频次可根据需要设定，建议会计师事务所的内部控制审计每年定期进行，作为行政事业单位的年终规定动作，列为内部控制报告有效性的辅助证明一并申报；内部审计主要是行政事业单位内部机构或者特定人员，对内部控制的有效性定期或者不定期开展的评价活动，由单位根据自身需求和目标自行安排。根据问题的重要程度，分为重大问题和非重大问题，对这些问题纠错后的效果还要进行持续的跟踪审计。

责任编辑 刘霁