截至2017年2月28日，我国政府和社会资本合作（PPP）入库项目总金额已突破13万亿元，涉及交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等诸多领域。但由于PPP项目在我国属新生事物，所以项目具体操作方面的规范还较粗。以会计核算为例，目前仅有财政部2008年发布的《企业会计准则解释第2号》（财会[2008]11号）对建设——经营——移交（BOT）形式的政府和社会资本合作项目会计处理方法做出了解释。囿于PPP项目资本结构复杂、特许经营时间跨度长、风险和收益分摊形式多变，在具体实务操作过程中，极有可能出现各种不规范的财务处理问题，需要予以高度关注。

一、PPP项目的基本处理原则

财会[2008]11号文只对BOT形式的政府和社会资本合作业务进行了规范，并没有提及对其他模式PPP项目的适用情况。而根据财政部2014年发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）中对PPP模式的分类，除建设-运营-移交（BOT）模式外，政府和社会资本合作项目运作模式还可包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设——拥有——运营（BOO）、转让——运营——移交（TOT）和改建——运营——移交（ROT）等形式。比对国际准则可以发现，我国财会[2008]11号文中有关BOT业务的解释内容实质上改编自国际财务报告解释委员会第12号解释公告《服务特许经营协议》（IFRIC 12）（见图1）和国际会计准则理事会（IASB）解释委员会第29号解释公告《服务特许经营协议：披露》（SIC29）。

2010年4月，财政部印发《中国企业会计准则与国际财务报告准则持续趋同路线图》，给出了我国准则与国际准则持续趋同的具体安排。从这一角度看，国际准则的相关原则也可作为我国处理PPP项目类似会计问题的参考。

如表1所示，大部分情况下财会[2008]11号文和IFRIC12在PPP项目的会计确认和计量方面保持了较高的一致性。相比财会[2008]11号文，IFRIC 12的适用范围更广，只要合同授予方能够对特定资产形成实质上的控制，就可以认为适用于IFRIC 12的认定规则。值得注意的是，IRFIC12中并没有就如果项目公司没有实际提供建造服务时，是否应当不再单独建造收入的问题做出专门说明，而是统一描述为提供有关建造和运营服务按照《国际会计准则第11号——建造合同》（IAS 11）进行处理。

二、几点会计问题的思考

（一）PPP项目与经营性租赁业务如何区分

PPP项目实际上是一项资产的建设、运营外包服务，项目自始至终都在政府的主导和控制之中（这也就说明了为什么项目公司不确认为一项固定资产，因为该固定资产的所有权属于政府），合同投资方只是享有一项在合同限定的框架内提供建设和运营管理服务的收费权利，收费金额固定的部分确认为金融资产、视运营情况收入变动部分确认为无形资产。

经营性租赁业务也常常涉及到资产在特点期限的转移，导致在某些情况下BOT项目极易与经营性租赁业务混淆。参考《企业会计准则解释（2010）》第二十二章第一节“某些情况下，企业签署的协议所包含的交易虽然未采取租赁的法律形式，但该交易或交易的组成部分就经济实质而言属于租赁业务。确定一项协议是否属于或包含租赁业务，应重点考虑以下两个因素：一是履行该协议是否依赖某特定资产；二是协议是否转移了资产的使用权。属于租赁业务的，按租赁准则进行会计处理；其他部分按相关会计准则处理。”PPP项目虽然构成了项目外包，但合同授予方始终保持了对资产的实际控制权，资产使用权并没有转移，所以不构成一项经营性租赁。因此判断一项业务是否为PPP业务，应判断合同投资方是否享有资产的自主使用权和收益权。

（二）预计负债的估计和调整如何处理

按照财会[2008]11号文规定，为使有关基础设施保持一定的服务能力或在移交给合同授予方之前保持一定的使用状态，预计将发生的支出应当按照《企业会计准则第13号——或有事项》规定，确认为一项预计负债并进行相应处理。只是由于基础设施的特许经营年限往往长达20~30年，从而造成很难在项目建设期开始对未来可能发生的大修理或维护费用作出恰当估计。IFRIC 12后附的释例给出了其中的一种处理方法，以公路基础设施项目的会计计量和核算为例，项目运营者需要按照“是否取得无条件收款权”，将基础设施确认为金融资产或无形资产，并于项目投入运营前合理估计资本化金额，预计将要发生的大修理支出按照逐年递增的原则进行估计，并加计折现至当期后确认为预计将要发生的总修理费用，留待以后各期在损益间进行分摊。

如果基础设施的未来预期大修理费用发生重大变动，应当适用《企业会计准则第28号——会计政策、会计估计变更和差错更正》规定：会计估计变更，是指由于资产和负债的当前状况及预期经济利益和义务发生了变化，从而对资产或负债的账面价值或者资产的定期消耗金额进行调整。企业对会计估计变更应当采用未来适用法处理。会计估计变更仅影响变更当期的，其影响数应当在变更当期予以确认；既影响变更当期又影响未来期间的，其影响数应当在变更当期和未来期间予以确认。

（三）确认为金融资产还是无形资产

根据财会[2008]11号文，如果项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其他金融资产，或在项目公司提供经营服务的收费低于某一限定金额的情况下，合同授予方按照合同规定负责将有关差价补偿给项目公司的，应当在确认收入的同时确认金融资产，并按照《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》的规定处理。这里需要特别注意的是，确认为“金融资产”需要项目公司可无条件获取一项确定金额的金融资产，而并非一项确定的保底业务量，通常这一情况在污水处理设施项目中较为常见。在这类PPP项目中，合同条款中常会注明年保底污水处理量，如果当年度实际处理量未达到合同约定，政府按照实际单位收费价格的特定比例为项目公司补偿实际处理量和保底处理量之间的差价。在这种情形下，虽然合同约定了保底业务量，但因为单位业务量的收费金额不确定，每年可获取的运营收入并不确定，项目主体仍应将该PPP项目资产确认为一项无形资产。

（四）项目公司本身并不从事建造服务是否需要按照《企业会计准则第15号——建造合同》确认建造合同收入

财会[2008]11号文对于建造外包服务进行了说明：“项目公司未提供实际建造服务，将基础设施建造发包给其他方的，不应确认建造服务收入，应当按照建造过程中支付的工程价款等考虑合同规定，分别确认为金融资产或无形资产。”但笔者认为财会[2008]11号文的描述并不确切，如果项目公司从事部分建造服务，而把部分建造服务外包，那应当全部确认建造服务收入，还是部分确认建造收入，部分按支付外包单位工程价款等确认金融资产或无形资产呢？其次，与财会[2008]11号文不同，IFRIC12并没有专门就建造外包的情况写入准则解释，只是说明了依照收入准则同时确认收入的同时，将基础设施确认为一项金融资产或无形资产。一种观点认为，如果项目公司实质上承担了项目总包方的职责（即使其在法律上不具有总承包资质），需对项目的进度、工程质量、成本控制、安全生产等承担最终责任的，则应当认为符合采用“总额法”确认收入的条件，项目公司应当在建设期间，按照《企业会计准则第15号——建造合同》的规定，就分包商所提供的建造服务和其自身提供的管理服务确认建造合同收入，同时将应支付给分包商的分包价款确认为合同成本。

（五）PPP项目联合体是否需要纳入合并报表

以城市轨道交通为例，此类PPP项目在建造或运营中因为涉及土建、线路、车辆、信号系统、供电、机电设备等多行业部门，项目公司常常由各投资主体共同投资参股组建，最终形成一个项目联合体。当项目特许经营期结束，政府通过股权转让的形式回收该特许经营资产，项目公司可能依然存在，联合体在合作期满后可能继续提供运营服务，但合同联合体在所有权上实质性退出项目投资。这种形式的PPP项目从表面上看属于一项权益性投资，但实质上投资单位并不能对联合体构成重大影响。从组建项目公司起，合同双方已经就项目收益金额、退出条件、退出时间等做了约定，合同投资方并不享有对项目联合体的控制权。因此，这一情形更接近于《企业会计准则第41号——在其他主体中权益的披露》中所描述的结构化主体的概念，不应该将项目联合体纳入合并报表。在项目的具体建造和运营服务中，各项目主体应根据“实质重于形式”原则，把自己负责的那部分PPP项目单独认定为一项BOT或其他特许经营服务，遵照财会[2008]11号文的有关规定进行会计核算和处理。

（六）项目公司的合并报表问题

在PPP项目实施中，通常会出现项目公司将部分或全部建造服务外包给关联方或其他单位的情况，根据财会[2008]11号文的规定，项目公司未提供实际建造服务，将基础设施建造发包给其他方的，不应确认建造服务收入。笔者认为准则解释条款中所指的项目公司可以视为一个会计主体的概念，在项目公司个别报表层面不按照建造合同进行收入确认，但在合并报表层面可以视同由本合并主体自行提供了基础设施建造服务，按照准则在建造期内确认为建造合同收入。在编制合并报表时，无需对关联方的建造收入进行抵消，只需对内部交易和往来等进行抵消即可。具体处理时应当关注内部交易的建造合同收入是否公允，如果关联方交易不公允的，还应当对其调整至公允的建造合同收入。

责任编辑 武献杰