党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出建立权责发生制政府综合财务报告制度的总体要求。国务院于2014年12月批转的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，确立了我国政府综合财务报告改革的路线图，旨在建立现代财政制度、提升国家治理能力的政府会计改革进入攻坚阶段。在此背景下，由中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会主办、中国人民大学和北京师范大学联合承办的第四届“公共管理、公共财政与政府会计跨学科研究国际论坛”暨第六届“政府会计改革理论与实务研讨会”于2015年5月16日至17日在北京召开。来自高等院校、科研院所、政府机构和学术期刊的150余名代表出席了会议。大会分为主题学术报告和论文研讨两部分。与会代表就政府会计改革的目标、功能、制度环境、改革路径、政府会计准则（制度）制定、政府综合财务报告、政府审计与政府会计信息的分析与应用、政府会计教育与学科发展以及事业单位会计与财务管理等问题进行了深入的讨论与交流，并达成诸多共识。

一、大会主题学术报告

财政部会计司巡视员应唯做了题为《政府会计改革》的主题报告，从政府会计改革目前取得的成果、遇到的问题和原则性建议三个方面进行了深入阐述。首先，我国政府会计改革已经完成了顶层设计、改革蓝图绘制与改革方案设计，国务院已于2014年12月转批了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，确立了政府会计改革的基本目标、路线图与基本原则。此外，财政部会计司建立了政府会计改革机制，包括建立政府会计准则委员会和顶层设计等，初步完成了基本准则的制定，统一会计核算，进行了一系列课题研究等。其次，政府会计改革中遇到的问题包括：是否应该建立会计核算体系和财务报告体系；如何建立政府会计准则体系以及如何处理准则和制度的关系；如何实现政府财务会计与预算会计的适度分离；适度分离后政府财务制度如何定位；如何进行政府成本核算；如何进行会计信息化建设；以及其他具体问题如会计主体确认、合并报表的合并范围、公共基础设施的确认与计量等，并就这些质疑做出了详细解答。最后，应唯从政府会计人才培养和政府会计智库建设等方面提出了若干建议，包括加强政府会计学科建设、完善会计人员继续教育体系、将政府会计纳入注册会计师考试、建立政府会计人才库等，以保障我国政府会计改革的顺利进行。

厦门大学副校长李建发教授做了题为《推进政府会计改革，提升政府会计能力，夯实国家治理基础》的报告，从国家治理与提高财政透明度的角度，提出提升政府会计能力的目标、途径与支柱建设。李建发指出，依法治财是依法治国的根本，依法治财最基本的要求就是依法公开政府财务信息，而会计是财政的基础，所以政府会计是国家治理基础中的基础，并且同样属于国家发展的基础设施。为此，他从全新的视角提出了政府会计能力建设的框架，认为政府会计能力建设是国家法律法规的必要组成部分，在加强国家治理、促进财税体制改革、提升会计自身素质、引导公共管理等跨学科认知以及提升中国政府会计国际话语权等方面都具有重要意义，需要政府、高校协同努力，加强政府会计学科建设，提升政府会计水平。

财政部会计司制度一处处长王鹏做了题为《政府会计基本准则制定》的主题报告。他详细介绍了我国政府会计基本准则制定的背景、过程、遵循原则和征求意见稿内容等。制定背景主要包括党的十三届三中全会决议、国务院文件、中央政府工作报告、财政部部长楼继伟著作中对政府会计改革的布局与规划，以及中央与地方预算审查结果报告和中央纪律规范的有关规定。准则制定过程包括草拟、征求意见、立法论证三个阶段，充分体现了“科学、民主、依法”原则。遵循原则包括立足中国国情、借鉴国际经验；坚持继承发展、注重改革创新；坚持公开透明、便于社会监督；做好总体规划、稳妥有序推进等四大原则。

教育部特聘海外名师陈立齐教授做了题为《将政府会计从小学科发展成大学问：经验、反思与建议》的主题报告。他结合美国政府会计发展历程，论证了政府会计“小学科、大学问”的学科特征，提出政府会计教育与学科发展的战略问题，建议政府会计研究者应着力开展政府会计理论的研究，提高学术期刊中政府会计文章的数量和质量，从而提高政府会计研究在国内外学术界中的地位，并鼓励学术界的研究者潜心钻研，争取将中国的理论与方法推广到国际期刊平台上，实现中国政府会计研究的成功飞跃。

中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺教授做了题为《现代财政制度与政府会计》的主题报告。他结合十八届三中、四中全会财政改革的热点，阐述了市场和政府的关系及国家治理体系，指出建立现代财政制度的核心是公平、效率、民主、法治。通过分析和阐述现代财政制度中的现代预算制度、现代支出制度、现代税收制度以及财政体制改革等对政府会计改革的要求，他提出政府会计改革必须具有超前意识，但做法太超前未必可行，政府会计改革一定要基于中国国情，不能脱离实际而盲目模仿西方的做法。

中国人民大学公共管理学院常务副院长许光建教授在题为《我国财政预算改革——基于公共治理的分析》的主题报告中，从公共治理的基本内容、财政预算改革的主要进展、财政预算改革的展望三方面对我国的财政预算改革进行了分析。许光建认为，公共预算治理的核心是透明、可信、问责，同时，他还就我国预算治理改革中存在的若干突出问题提出了旨在强化公共预算治理改革的政策建议。

中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦教授做了题为《政府财务信息公开与政府综合财务报告改革》的主题报告，通过具体案例分析，他指出目前政府三公经费的信息公开并不一定带来三公经费的下降，也不一定带来政府运行效率的提升。张琦系统阐述了其团队在政府信息披露质量、运行成本、审计监督、舆论监督等方面的研究成果，并从谁该披露政府财务信息、如何判断信息披露质量、应该披露哪些财务信息、如何使用政府财务信息四方面提出了政府会计改革的建议和未来研究的方向。

中国人民大学赵西卜教授在题为《政府综合财务报告研究》的主题报告中指出，政府综合财务报告应该在现有预算信息的基础上提供增量财务信息，这些增量信息主要体现在政府综合信用评级、资产负债、政府绩效、财政风险、国家安全等五个方面。之后，他详细分析了若干亟待研究或明确的问题，包括哪些财务信息不会触及国家机密、哪些财务信息能够反映政府信用状况、哪些财务信息属于政府重要的资产负债信息、哪些财务信息有助于反映政府绩效、哪些财务信息有助于反映财政风险、政府综合财务报告如何生成等。

北京师范大学袁连生教授做了题为《我国高校人员经费比例严重偏低之谜》的主题报告，指出与国际水平相比，我国高校经费支出结构中人员经费比例严重偏低、资本性支出比例过高。通过实证研究发现，较低的高等教育毛入学率、高校生师比和教职工工资水平是造成这一现象的重要原因，但即使消除了这三个因素的影响，高校经费中人员经费比例仍然过低，这种异常现象不能用国际一般理论来解释。袁连生认为，我国高校目前所实行的收付实现制、养老保险制度、高校教师科研项目收入未计入人员支出、高校拨款制度中项目经费比例过高、高校扩招与大规模基建、高校后勤尚未社会化等难以量化的因素或许是导致这一现象的原因。

中央财经大学余应敏教授就《对政府基本会计准则（征求意见稿）的认识及相关建议》发表了研究观点，提出应当以基本准则作为我国政府会计概念框架的实现形式、应正视政府会计确认计量难题、建议增加“政府净资产变动表”和“政府会计报表差异对照协调表”等。

财政部财科所研究员陈穗红做了题为《我国政府财务报告信息分析和应用初探》的主题报告。她从政府综合财务报告信息分析与应用研究的重要性、政府综合财务报告信息的现实需求、政府财务报表分析等方面对政府会计改革提出了建议。

东南大学经济管理学院副院长陈志斌教授做了题为《国家治理和政府会计改革》的主题报告。他指出政府是国家治理的核心，政府会计作为反映政府经济活动的信息系统，它产生的信息效应贯穿于国家治理的各个层面，并从本体、横向、纵向三个方面阐释了由治理体系和治理能力构成的国家治理框架，以及政府会计在国家治理中的作用路径。

二、论文研讨及观点梳理

本次大会共收到论文42篇，其中有14篇论文在大会上进行了报告与交流。综合报告论文与其他会议论文，现将有关观点梳理如下。

(一)政府会计改革的制度环境与路径

张丽丽从制度经济学的角度分析认为，我国政府会计制度变迁中存在行动主体少、信息缺乏和不对称、制度供给缺少竞争等问题，建议在未来的改革中制度主体应进一步多元化、增加制度的竞争性；从非合作博弈走向合作博弈；重视制度的适应性和非正式制度等。路军伟和于国旺基于政府是契约的集合的观点，认为“双轨制”（预算会计和财务会计）之所以成为普遍的政府会计形态，是因为这种会计形态契合了政府契约集合的基础性特征；而“双轨制”发展上的非均衡性，除源于政府契约集合在各国的差异性以外，剩余代理成本和信息成本之间的权衡也是重要原因。汪敏达和陈志斌从理论上阐述了政府会计改革提升中国政府治理水平的关键机制，将政府会计研究从动因与概念探讨推向了结合中国政府治理实际的效能研究。林钢从政府会计主体界定、政府资产界定、政府会计主体个别报表会计信息生成模式和政府会计综合财务报表编制四方面探讨了政府会计改革的难点问题。李文卿从收付实现制的局限性与当前政府信息使用者的信息需求两个角度，指出我国权责发生制政府会计改革的必要性，并提出我国政府会计改革应采取渐进式且修正的权责发生制的具体路径。孙静玉和韩静从地方政府债务风险控制的角度，通过分析审计署对地方性政府债务规模的审计报告，从政府会计制度改革的角度，分析了对地方政府债务风险进行控制的方法。蔡高锐、倪灵和吴修瑶也就我国权责发生制政府会计的制度环境进行了分析并提出政策建议。在国际比较方面，戚艳霞梳理了1997～2013财政年度的美国联邦政府综合财务报告在编报及规范、机制建设以及内部控制完善等方面的改革进程，探析了政府财务报告审计对政府财务报告制度及相关内部控制的促进作用。张国清、李建发和杨丹介绍了印度尼西亚政府综合财务报告改革的现状、问题和经验等，并从循序渐进改革、完善配套政策、明确政府财务报告审计机构等六个角度对我国政府综合财务报告制度建设与执行提出政策建议。

(二)政府会计准则与核算体系

刘子怡和陈志斌根据地方政府多重利益诉求以及具体环境识别的驱动效应和规律，在驱动地方政府行为选择的根本因素“元驱动”（如财政激励、政治晋升和贪污腐败等多重利益诉求）和驱动地方政府行为选择的环境因素“场驱动”（如制度因素、市场因素和舆论因素）的基础上，提出了地方政府有效实施政府会计准则体系的政策建议。荆新和何淼探讨了政府公共基础设施投入来源的多元化导致产权存在的“纵向交叉”和“横向交叉”问题，认为对于“纵向交叉”可以在地方政府财务报告向中央政府财务报告的汇总中妥善处理，但是对于“横向交叉”则需要会计准则重点考虑；建议对政府公共基础设施建立资产保管制度或受托制度，并发布资产保管报表或受托报表。王建英、王彦和赵西卜则探讨了政府公共设施的主体范围、分类、会计现状，并从公共基础设施的初始确认、后续支出、折旧、信息披露方面给出了具体意见。对于政府负债会计，赵西卜、王建英和王彦指出，政府负债会计问题的难点在于政府负债主体的具体界定、政府负债种类和确认计量、部门或政府整体的负债披露等三个方面，并提出了政府负债会计核算和报告的理论分析结论和实务操作方案。韦小泉将我国地方政府的资产和负债分别划分为四种类型，并相应地给出了各种资产和负债的估算方法，对我国地方政府资产负债表的框架构建进行了探索。刘福东和田五星从种际公平的角度，讨论了自然资产负债表中环境资产的核算，并对环境资产的报告形式进行了初步设计。

(三)政府综合财务报告及其应用体系

陈立齐和许云霄讨论了美国政府财务报告准则和实践，具体分析了美国财务报告的格式、内容与信息应用，并对我国建立政府综合财务报告制度提出建议。丁鑫分析了现行政府财务报告在反映财政可持续性方面存在的主要缺陷，提出建立健全政府会计三元系统、引入权责发生制会计基础和在我国政府财务报告中构建财政可持续性报表的建议。沈晓峰、潘俊和唐凯丽从公共财务供需的角度分析了目前政府财务报告所需的信息结构，并选取评价指标构建了政府综合财务报告的质量评价体系以及政府审计鉴证制度。李靠队、彭宏华和蒋欣成讨论了政府债务、政府与社会资本合作（PPP）与权责发生制综合财务报告，认为基于权责发生制的政府综合财务报告对于PPP的运行以及地方政府债务的化解及风险披露具有重要意义，PPP的实施也构成了政府会计改革的核心动力和路径依赖。

(四)政府财务报告审计和公开机制

陆晓晖认为，政府财务审计报告不仅要对政府财务报告进行鉴证，还要揭示问题、加强问责和提示风险，建议审计机关应进行财务报告信息的系统综合分析，加强前瞻性、宏观性的研究，提升审计机关的价值。王海兵和陈志朵探讨了政府责任审计服务国家善治的路径。尹启华首先剖析了政府综合财务报告审计的理论基础，从审计目标、环境、主体、对象、法律责任和审计质量这六个维度建立了政府综合财务报告审计框架，并提出了审计实施路径。李江涛和曾昌礼通过实证分析发现，国家审计能够通过治理腐败改善国有企业绩效，由于国家审计的独立性和权威性，国有企业绩效会在审计机关介入的当期做出反应；但国家审计的治理功能呈现一定的滞后效应；国家审计的处罚力度与审计结果利用效率影响其治理效应；国有企业绩效改善在“规模”上反应更加显著，而在“效率”上反应稍弱。张曾莲和范思睿考察了中国省级政府财务信息披露质量，发现政府财务状况、处罚力度等一系列因素对政府财务信息披露有显著影响，政府网络财务信息披露质量对政府财政透明度影响较大，并建议从网络财务信息披露存在的问题、影响因素和结果利用多方面提升政府网络财务信息披露质量。李敬涛和陈志斌发现，财政透明度越高，公众对社会性公共服务的满意度越低、对经济性公共服务的满意度越高,GDP导向的官员晋升激励会进一步强化上述影响效应；财政透明不仅未能发挥应有的问责约束效应，甚至已成为一些地方政府粉饰经济绩效、掩饰社会责任的工具，他们认为应积极推进政府会计改革，完善地方政府财政信息公开机制，同时改革官员晋升激励机制，助力地方政府践行公共服务责任。解洪涛介绍了世界银行的PEFA政府财政管理能力体系，建议按照政府预算信守程度、预算的全面性和透明度、预算的政策目标实现情况、预算的预见性及执行的控制力、政府会计记录和财务报告质量、预算的外部审计和监督六方面对地方政府的财政管理进行全面评价和监控，并指出从结果评价到过程评价应成为未来的研究方向。姜宏青和韦森森通过理论分析以及演绎的方法，构建了地方政府债务信息披露与绩效评价逻辑关系图，为基于绩效评价的地方政府债务信息披露提供思路。潘俊、刘玉峰和杨兴龙发现财政分权对地方政府债务融资规模及风险具有正向影响，财政透明度对地方政府债务融资规模及风险具有负向影响，并从提升政府财务信息透明度、健全国家财政管理体制、明晰和规范地方政府债务风险行为等方面提出了政策建议。

（五）非营利组织会计与财务管理

姜宏青和杨洁根据“不同目的，不同计量，不同信息”的思想，从非营利组织管理目标和计量理论的发展出发，提出构建绩效会计计量模型，以实现事项法理论指导之下的组织绩效信息的收集与转换，完善信息的立体披露形式。陈文川从内部控制的视角研究了高校财务管理中存在的问题及其成因，并在此基础上提出高校在财务管理方面应牢牢抓住事前重视管理体制、人力资源建设，事中加强预算、资产、资金管理，事后监督评价管理等关键环节，防范财务风险，提高财务管理水平，建立健全高校财务内部控制等。程昔武、胡帮胜和纪纲考察了当前高等学校资产管理中存在的问题，并结合货币资金、实物资产和对外投资的管理特点，分析了各类资产管理中存在的主要风险，进而提出了加强高等学校资产管理的内部控制措施。李月明和孙磊构建了公共卫生绩效评价指标体系。江其玟和胡璇研究了社会效益和经济效益最大化目标下的公立医院效率。姜宏青和石璐璐在非营利组织公信力日益下降的背景下研究了非营利组织绩效评价所需信息来源，依据资源依赖理论、成本理论等，针对现存非营利组织缺乏成本信息披露的缺陷，提出成本信息是非营利组织进行绩效评价时必不可少的基础性信息，并初步构建了非营利组织成本会计系统。

（六）政府会计信息系统

姜宏青和宫燕燕认为我国应该构建多元化的政府成本会计信息系统，该系统应该以部门、基金、项目等不同会计主体构建，能够实现政府绩效评价、提高财政资金的配置效率、提高公共产品（服务）质量等多元化目标，并且可以基于多重分类、采用不同的核算方法、在信息技术的支持下提供多元化，他们在文章中还初步搭建了多元化政府成本会计信息系统框架。

责任编辑 张璐怡