一、事业单位对外投资风险及内部控制现状

随着我国市场经济体制的不断完善，国内各事业单位对外投资不断增加。由于事业单位的特殊性质，其在内部控制制度建设方面相对落后，这无疑增加了事业单位对外投资的风险，可能导致工作效率低下，甚至投资失败。

事业单位对外投资所面临的风险种类和企业相似，但风险程度的侧重有所不同。在投资中，事业单位会面对政治、金融、管理、财务等风险。其中政治风险主要指本国和被投资国家的政局变动、政策调整等；金融风险是指汇率浮动带来的风险；管理风险包括管理效率风险和文化差异风险等；财务风险指企业内部财务状况和价值评估方面的风险。

由于事业单位性质的特殊性，其对外投资规模有限，目的也只是为未分配完的剩余资金和闲置资金寻找适当的归处，所以事业单位对外投资的风险主要集中在投资项目的选择上。而在选择项目时主要依靠内部控制来规范决策流程，目前我国部分事业单位存在内部控制环节薄弱的现象，这导致部分对外投资失败。经过对失败案例的分析和阅读相关文献，笔者总结归纳了事业单位内部控制的若干问题：①单位管理层及员工没有很好的内部控制意识，意识的缺乏导致在实际中没有相关行动。②项目选择过程中缺乏实证性强、较有借鉴意义的可行性研究。③项目审批过于草率。④项目实施时相关监察程序缺失。⑤没有系统可行的投资退出机制。⑥工作人员相关技能和素养不高，工作能力欠缺。⑦各职能部门之间的制衡、监督效果不明显。

二、借鉴TQM基本理论分析事业单位对外投资风险与内部控制

目前，对外投资与内部控制的理论依据主要是美国COSO委员会发布的《内部控制整合框架》、加拿大COCO委会员发布的关于内部控制的框架性文件——《控制指南》以及ERM框架等，而借鉴管理学中的TQM理论来研究事业单位对外投资与内部控制的文章较少。TQM全称为全面质量管理，是管理学的核心概念之一。TQM理论的基本要求可以概括为“三全一多样”，即：全过程、全人员、全职能的质量管理及多种管理方法。本文将借鉴这一基本理论分析我国事业单位对外投资的全过程，以及该过程中所涉及的人员、职能部门，并就此分析其内部控制的关键点。

（一）对外投资全过程的内部控制

笔者采用TQM中的PDCA管理循环来分析事业单位对外投资的全过程。PDCA管理循环总共分为四个阶段：计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、处理（Action）。

1.计划阶段。事业单位对外投资的第一步就是要选择优质的投资项目，这也是该项投资能否达到投资目的关键所在。单位首先要做的就是根据自身需求以及投资目的进行投资项目的搜集，接下来进行项目的初步评估，包括技术、法律、财务、人员等的初步论证。之后进一步对项目进行深入的调查和分析（包括投资项目的目标、规模、投资方式、风险及收益等），对于重大的投资项目还应提供真实可靠的可行性分析报告。计划准备阶段的最后一步就是商务谈判，主要针对投资方的资金或资产安全、经营管理权、控制权、投资回报率等问题进行谈判，最终达成一致。此阶段中主要涉及的内部控制是投资项目的评价与审批过程，部分事业单位正是由于没有建立完善的项目评价与审批机制，从而导致投资失败、资产流失。

2.执行阶段。执行阶段主要是指项目的实施，包括的内容有出资方出资、项目公司完成相关手续办理和所有权变更等。在这个过程中涉及的内部控制包括：岗位的分工和授权批准，对外投资的决策和执行；单位应当制定对外投资项目的具体实施方案，确定相关变更的审批程序；以不同方式出资、投资的应明确相关权力、义务、责任，符合相关法律的规定；对于投资相关手续和证明文件的现场确认和管理。执行过程中涉及到的内部控制较有限，更多的是与被投资单位打交道，但这些有限的内部控制程序在全过程中有着举足轻重的地位。

3.检查阶段。检查主要指对投资项目阶段性结果的评估和相关绩效的检查。所涉及到的内部控制可能包括：检查权力的授权问题；外派检查人员的控制管理；内部会计核算体系的建立；检查时间、范围及目标的设定；检查结果的反馈情况等。这个过程的内部控制主要是为了对投资情况有更全面完整的了解，为进一步投资决策提供参考依据。

4.处理阶段。处理阶段是事业单位对外投资的最后一个阶段，主要包括：投资的收回、转让、核销、投资结果的评价等。在对外投资结束时，单位一般要考虑是以合适的方式退出投资，还是长期持有，处理决策的制定主要依据投资项目的风险、收益、寿命期及事业单位自身状况等因素。笔者认为此阶段最重要的一步是对投资结果的评价，这同时也是投资过程内部控制的最后一个关键点。

（二）对外投资全员的内部控制

不同性质的事业单位，人员构成有一定的差异，但基本上可以分为普通员工、领导层、管理层。在对外投资的过程中，基本上会牵涉到各个层级的员工。全员涉及到的内部控制关键点有：内部控制环境的建设，风险意识的培养，即企业在风险和内控文化方面的建设；不同层级员工的授权和审批权限；工作胜任能力的提高；信息交流渠道的建设和创新；不同人员职责的分离等。

（三）对外投资全职能的内部控制

事业单位的职能部门一般可以分为管理部门、专业技术部门和工勤技能部门三种。基于对外投资全过程的分析，可以看出对外投资活动主要涉及到的部门为专业技术部门和管理部门。专业技术部门主要负责投资项目的调查与分析，如果是以无形资产进行投资，则该无形资产的研发也主要由专业技术部门负责。管理部门基于对外投资项目的分析结论作出投资决策，并与专业技术部门共同参与投资项目的商务谈判。对外投资全职能的内部控制关键在于各职能部门之间的协调配合与相互监督。

三、针对事业单位对外投资与内部控制问题的建议

根据财政部制定的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位建立与实施内部控制应遵循全面性、重要性、制衡性、适用性四项基本原则。参考该规范并结合以上借鉴TQM理论的分析结果，笔者针对如何加强事业单位内部控制、降低对外投资风险提出具体建议。

（一）对全过程内部控制的建议

事业单位对外投资全过程中涉及到的关键内部控制有：投资项目的评估与审批、项目出资、监督与检查、投资结果的评价等，据此提出以下建议：

1.完善对外投资项目的评价与审批程序。对外投资项目必须经内部专业技术人员或外部专家评估，并出具可行性研究报告，其中重大的项目还需不同部门进行多次可行性研究，确保研究报告的真实可靠。同时建立完善的审批程序，明确相关责任。

2.加强预算控制。强化单位对外投资的预算约束，不允许超预算投资。预算管理应贯穿整个经济活动。

3.健全财会管理制度。与投资相关的各类会计凭证应及时归档保存，并做好相应的会计记录，对于投资期间的各类收益与损失，应准确、真实地反映在会计记录与财务报表中。

4.对外投资信息公开透明。对于投资项目的各项信息应及时对内公开，接受单位全体人员的监督。

5.加强投资项目的追踪管理。事业单位应对每项对外投资实行追踪管理，对阶段性的目标与成果进行评价，并及时、全面、准确地记录每项对外投资的价值变动和收益情况。

（二）对全员内部控制的建议

基于上述对全员内部控制的分析和前文中提到的事业单位对外投资存在的问题，笔者认为可以从以下几个方面来加强全员内部控制以应对对外投资风险：

1.提高内部控制意识和风险管理意识，并将其融入到企业文化建设中，使得单位的全体员工在潜移默化中接受这种文化的熏陶，从意识层面培养，进而落实到行动层面。

2.领导层和管理层要明确对外投资风险管理的最终目标是人。客观地说，风险的存在与否很大程度上不是人能决定的，人所能做的是尽最大努力去减小风险，应对风险。

3.对于不同部门和层级的员工给予不同的授权和审批权限，尤其是对于重大的投资决策，一定要秉承会议讨论、集体决策、分工负责的原则，设立相应的监督机制和究责机制，确保内部控制良好运行。由于不同层级的人员参与不同的决策过程，所承载的风险层次也存在差异，必须针对不同层级的人员设计不同的风险控制和管理制度，以达到分层管理、最优整合的目标。

4.提高事业单位员工工作胜任能力。按照我国的相关制度，事业单位人员招聘主要通过考试选拔合适的人才。要提高相关人员的工作能力，必须先在考试这第一道门槛上设置好关卡，筛选出真正适合、有潜力的人才；并注重相关技能的提高和培训，让员工能够做出合时宜的决策和选择。

5.加强信息的传递与交流。无论是事业单位还是企业，都依靠内部信息系统进行信息的传递和交流。事业单位尤其需注意进行信息交流渠道的建设和创新，让员工能够充分表达自己的观点，为单位的发展建言献策。

（三）对全职能内部控制的建议

事业单位对外投资中全职能的内部控制关键在于合理的部门岗位设置、各职能部门之间的明确分工、相互监督与制衡。具体建议如下：

1.各职能部门要做到各司其职，权责分明，互相制衡，互相监督。事业单位要着手建立起岗位严格分离的组织结构，明确规定各职能部门负责的内容和范围。

2.建立自上而下的一整套责任追究机制，发现问题时能够有序进行问题的归责，由上至下，让出现错误的部门和人员及时改正，防止发生互相推诿的现象，扰乱正常工作秩序，降低工作效率。

3.设立内部审计部门并充分发挥其监督作用。事业单位内部审计部门是保证单位高效率运作的关键之一。内部审计部门应当制定相关的审计计划，定期或者不定期对事业单位所处的内外部环境（尤其是和投资决策相关的环境）进行重新认定，并对投资活动提供有价值的建议；对所投资项目的收益情况进行客观审计，保证相关会计处理的正确性和投资决策变更的及时性；对内部控制活动进行监督，对于内控过程中的缺失和薄弱环节及时向上级部门反映，提高内控的有效性和事业单位整体的工作效率。

[本文受到国家自科基金（71302164）、国家社科基金（CFA13015）、北京高等学校“青年英才计划”项目（YETP0398）、北京市哲学社会科学课题（13JGC095）、北京市教育科学基金（3021-0001）和北京科技大学教研课题（KC2012YJX29、JG2012M4、KC2014YJX42）的支持]

责任编辑 李斐然