企业财务管理体系自强化机制是指企业在组织财务活动和处理财务关系过程中，通过财务制度执行者的自我实施、自我学习和自我加强，以实现财务管理体系在“变化——选择性学习——改进——更好结果”的良性循环下产生持续的效率改进的一系列制度安排。在建立企业财务管理体系自强化机制中，实施企业财务管理评估是有效途径。近年来，西藏自治区在涉及企业的财政专项资金管理中实施了企业财务管理评估制度。从西藏的实践情况总结分析，实施企业财务管理评估制度，是构建财政与企业联结关系的重要工作平台，不仅有利于克服信息不对称和契约不完全形成的弊端，从源头上保障财政政策实施效果和财政资金使用安全，而且有助于健全企业财务管理体系自强化机制，促进企业加强内部财务制度建设，防范财务风险，实现企业可持续发展。

一、西藏自治区企业财务管理评估办法实施的背景

西藏拥有120万平方公里国土面积，但仅有300万人口，平均每平方公里不到3个人，政府部门公共管理半径很大，而受益对象稀少。同时，经济发展十分落后，财政自给能力低下，全区财力历年来超过90%依赖于中央财政转移支付，是国务院确定的国家连片贫困区。为了增强经济造血功能，在中央财政支持下，西藏自治区财政设立了产业与企业改革发展资金、经济运行调节资金、中小企业发展专项资金、文化产业发展资金等多项财政专项资金。每年申请财政支持的企业项目多达几百个，而仅靠财政部门的力量去实地考察和实时监督不现实，客观上形成了监管不足的漏洞。

无偿分配使用的财政资金，在一定程度上变成了人人想吃的“唐僧肉”，个别企业盲目立项，缺乏科学细致的可行性论证，甚至临时编造项目信息，随意捏造企业财务报告。在传统管理中，“专家评审”和政府部门审核的主要依据是申报单位提交的书面材料，财政资金的安全性和有效性难以得到保障。鉴于此，西藏自治区财政部门因地制宜，在财政专项资金管理中率先推行企业财务管理评估办法，创新性地走出了一条保障财政资金安全与高效运行、提升本地财政管理与评估业水平、有效扶持当地企业发展的“多赢”之路。

二、具体做法

（一）初始阶段：试点先行，旨在转变管理思维，引领企业改善财务管理

企业财务管理评估，是指主管财政机关为了解特定企业的财务管理状况，委托或要求特定企业委托资产评估机构对企业财务状况进行评估，对财务风险进行分析，并出具评估报告的监管活动。2010年，西藏财政部门报经自治区人民政府同意，会同有关部门制定了《经济运行调节资金管理办法》和《产业与企业改革发展资金管理办法》。在这两个办法中，要求企业将资产评估机构出具的企业财务评估报告作为申报财政资金的必要材料之一。经济运行调节资金是西藏财政设立的用于弥补市场缺陷、加强经济运行调节，缓解骨干企业流动资金临时性短缺压力，以确保全区宏观经济平稳运行而设立的专项资金。获得该资金的企业不需要支付借款利息，但必须确保资金使用安全，按时归还本金，同时履行规定的社会责任。产业与企业改革发展资金是用于支持特色优势产业健康发展，并推进国有企业改制、重组，以培育形成西藏区域性和支柱型企业集团的财政资金。它主要采取有偿方式使用，将资金委托给具有资格的投资管理公司管理，再以信托贷款或者股权投资形式投资于政府部门确定支持的企业，变财政资金“消耗性使用”为“循环周转、增值性使用”。这两项资金的使用都要求企业具有显著效益，能够有助于实现政府宏观经济调控的目标，保证择优支持企业，有效防范企业财务风险。

在经济运行调节资金安排使用中，拉萨鼎业制粉有限公司是西藏规模最大的粮食加工企业，在保障粮食供应安全中具有重要作用。但企业财务管理评估报告显示，其财务管理不规范，现金流严重不足，财务风险较高。为了确保拉萨粮食市场供应和财政资金安全，西藏财政部门采取严格监管措施，要求西藏粮食主管部门专人监督，同时要求企业实行“专户管理、封闭运行”。据悉，2011年该公司由此加强了财务管理，完成了技术改造，粮食加工能力实现翻番，顺利完成国家储备粮轮换加工10万吨任务，如期归还财政资金，且在2012年下半年实现利税同比增加40%左右。

西藏高争（集团）有限责任公司是藏中地区最大的水泥生产企业，对藏中地区水泥市场行情和西藏基本建设投资成本具有举足轻重的影响。为了稳定水泥供应，控制政府重大基本建设项目成本，西藏财政部门按照政府意见动用经济运行调节资金支持该公司在生产旺季收储水泥熟料。2012年评估机构对其进行评估前，该公司应收账款占资产总额23%左右，对企业财务运行状况构成极为不利的影响。在评估机构指导下，该公司更加注重现金管理，规范了管理流程，对应收账款提出了具体的管理措施。2013年上半年，其应收账款占资产总额的比重已降至12%左右，确保了经济运行调节资金按期回收，并实现了预期的经济与社会效益。

实行企业财务管理评估制度，由中介机构查验企业资产权属状况及其使用价值，分析企业财务运行状况及其财务资信，核查企业内部财务制度健全情况及其执行有效性，测试财务管理环境和财务风险，在此基础上提出财务评估报告，可以使政府部门更加客观、合理地评审确定支持项目，前移财政资金分配使用的风险管理关口。企业财务管理评估制度逐步得到各方面认可，各级财政干部和企业经营管理者也从“被动接受”评估制度逐渐向“主动推行”评估制度转变。

（二）推广阶段：实施“三核查、两评估”制度，降低财政资金分配使用风险

西藏由于各方面基础条件相对较差，在全国率先推行企业财务管理评估制度，无论对财政部门，还是对企业，或者对评估机构而言，都是一项具有挑战性的管理创新。西藏财政部门按照循序渐进、逐步规范的原则，在重大项目资金管理试行基础上，将企业财务管理评估制度推广到中小企业、非公有制经济发展等专项资金管理中。申请这些资金的企业大多是中小企业，且属于非公有制经济组织，产业关联性弱，内部治理结构简单，资产权属不清晰，会计核算不健全，财务管理不规范，“小、散、差、乱”的特征比较明显。为了顺利推行企业财务管理评估制度，一方面，对这些企业实施“三核查、两评估”制度，即重点核查企业的资产权属是否清晰、会计资料是否合法合规、会计报表与实际状况是否相符，评估企业申报的项目是否真实存在、申报的财务状况是否真实可靠，以防止骗取财政资金的现象发生。另一方面，为减轻企业负担，采取政府购买服务方式，对经过主管部门组织专家评审通过的企业项目，由财政部门支付费用，统一委托评估机构进行企业财务核查评估工作，再根据财务核查评估结果决定能否给予财政支持。

按照分级管理原则，在自治区工商局注册的企业由财政厅组织实施财务核查评估，在地市工商部门注册的企业由地市财政局组织实施。2012年年初，西藏资产评估事务所按照财政厅的委托，对18家申报中小企业发展专项资金的企业进行了“三核查、两评估”工作，首次改变了以往经过专家评审即给予财政拨款的做法。经过财务核查评估，有6家企业不合格，占33%比例。这些企业，有的申报材料漏洞百出，随意编造数据，如某雕刻有限公司实际投入项目设备资金仅381万元，但其项目申报书中夸大为1040万元；有的申报项目子虚乌有，如某建材有限公司借口工厂正在生产，不方便财务核查，而实际是该厂区无一工作人员，生产材料和设备早已荒废，申报的项目并不存在；有的会计报表虚假，为了满足申报要求临时找会计师事务所编制会计报表，并出具无保留意见的审计报告，实际上该企业连会计账簿都没有设置，会计报表临时随意编造。对于这些企业，西藏财政部门予以取消财政支持资格，有效避免了财政资金被骗取的风险损失。

（三）完善阶段：正式出台“企业财务管理评估制度”，保障财政专项资金和国有资产安全

西藏财政部门在试行企业财务管理评估制度的基础上，结合“三核查、两评估”实践经验，于2012年正式出台了《西藏自治区企业财务管理评估办法》（以下简称评估办法），明确要求对申请实施重大财政政策或100万元及以上财政资金支持的企业，经营管理不善导致连续3年亏损或者连续2年被出具无法表示意见或否定意见审计报告的国有及国有控股企业，发生其他可能产生财政风险事项的企业进行财务管理评估。

按照评估办法的规定，企业财务管理评估内容主要包括企业的全部资产权属及其价值情况、财务运行状况和财务管理环境。其中，企业的全部资产权属及其价值情况，是指企业拥有的土地使用权；房产、机器设备、交通工具、对外投资、专利技术等各类实物资产、无形资产的合法权利凭证取得情况及用于对外担保和其他权利受限情况，以及实际价值状况；企业财务运行状况，是指企业一定期间资产负债情况、利润实现情况和现金流量状况；企业财务管理环境，包括企业内部法人治理结构及其决策机制，财务与监督机构的设置及财务人员配备状况，自主会计核算或委托代理记账的情况，以及财务管理信息化程度。在评估企业财务运行状况时，资产评估机构应当根据企业商业模式及其业务特点，合理选择财务指标，分析和评价企业的财务安全性、盈利质量、资产营运能力、发展能力。对于自主会计核算和委托代理记账的企业，采取审计核查法；对于没有依法进行会计核算的企业，则应根据不同的评估目的采取成本法、清算法、市场法和收益法四种评估方法。

根据评估办法的要求，企业财务管理评估的程序包括评估委托、评估实施、评估沟通和评估报告四个阶段。评估结果分为正常、基本正常、关注、混乱和无法出具评估报告五种。对于评估报告结果属于“正常”的，主管财政机关审核后，可按规定安排财政资金或实施财政政策给予支持。对于评估报告结果为“基本正常”和“关注”，但涉及民生等领域必须加以扶持的项目，财政部门则会建立起配套的跟踪检查制度或提出相应的改进措施，经改进并重新评估，企业财务管理达到“正常”或“基本正常”后，再给予支持。而对于企业财务管理评估报告属于“混乱”和“无法出具评估报告”的，主管财政机关不予支持，并对主管财政机关直接要求进行财务管理评估的企业下达整改通知，主管财政机关对企业的整改过程进行跟踪监督，并为企业实施整改提供必要的指导和咨询服务。

目前，这套评估制度不仅成为财政部门把脉项目资金安全使用的透视镜，也成为企业加强内部管理的一面镜子，并在实施过程中逐步得到了完善。

三、实施效果与启示

（一）实施效果

西藏自治区企业财务管理评估制度的确立，对西藏财政部门和企业的影响是深远的，具体表现在：

1.创新了企业财务管理理念。评估办法的实施，各级财政部门在“管理与服务并重”的理念指导下，寓服务于监管之中，在企业财务管理评估中，既指出企业管理存在的不足，也给企业提出改善管理的具体建议，使财政政策和财政管理切实服务于企业改革与发展的大局。同时，通过企业财务管理评估引领和改变着企业经营者的价值取向和管理理念，而且评估内容覆盖面广泛，这对企业管理能力的提升具有示范和促进作用。

2.实现财政、企业和评估机构“多赢”格局。对于西藏财政而言，企业财务管理评估制度的实施一方面丰富了财政监管内容和监管手段，有利于从源头上治理企业财务秩序，化解财政风险，并为财政资金安全运行提供了保障；另一方面创建了政府为企业提供服务的平台，在财政部门与不同类型企业之间有效地建立了指导和服务的新型财务管理关系。对于西藏企业而言，通过开展财务管理评估工作，可以健全内部管理机制、提升财务管理水平和控制财务风险。对于西藏本地评估机构而言，借助财务管理评估通道，展现了他们的专业技能和水平，获得了很好的口碑效应。企业财务管理评估使越来越多的企业和金融机构认识到本地评估机构的优势，从而拓展了本地评估机构的发展空间。

3.产生了辐射效应。西藏财政部门推行企业财务管理评估制度的做法产生了辐射效应。西藏文化类企业发展非常迅速，2012年申报自治区文化产业发展专项资金项目的企业仅有40家左右，而2013年已达160家。企业需求快速增长与财政部门管理力量相对有限的矛盾加剧了财政资金管理的难度和风险，同时对财政资金的监管提出了更高的要求。对于以小、散、弱为特点的文化类企业，开展企业财务管理评估，既保障了财政资金的安全，又敦促企业加强了财务管理。然而，财政扶持文化类企业与扶持实体经济企业有所不同，实体经济企业通常利用量化的财务指标来衡量资金使用效益，而文化类企业不仅要考虑社会效应，还要对企业拥有的品牌效应或无形资产予以估值，以全面反映其财务状况，合理评估其盈利能力。因此，评估机构需要创造性地开展财务评估活动，给文化类企业一个合理的“身价”，为其在申报财政资金时给出准确的意见，也为其在货币市场和资本市场融资提供便利。

（二）对建立企业财务管理体系自强化机制的启示

通过分析西藏自治区企业财务管理评估的实践，在建立企业财务管理体系自强化机制中，可以得到如下启示：

1.制度的执行力在很大程度上取决于领导的契约观念及规则意识。2010年西藏财政部门抓住“反腐倡廉”时机，把“权力关进制度的笼子里”，要求在经济运行调节资金、产业与企业改革发展资金的管理中实行企业财务管理评估制度，坚决改革长期以来财政资金配置监控“抓手”不力，事后检查“木已成舟”的弊端，顶住各方面的压力，严格按章办事，使企业财务管理评估制度得以执行。

2.制度的评估标准应因地制宜，贯彻实践的务实主义原则。具体来说，就是要根据当地情况，对于不同类型的财政资金，不是一刀切地按照《企业财务通则》规定的企业财务管理“六要素”制定统一标准，而是根据不同政策要求，主管财政机关可以适时调整评估内容和评估程序，给企业留有充分的适应空间。这种“接地气”的企业财务管理评估标准，简洁易懂无歧义，便于执行。

3.企业财务管理评估是降低财政资金使用风险的有效手段。通过评估结果与财政支持挂钩的做法，可以激发企业高管与员工参与评估过程的积极性，促使企业加强财务控制，建立起良好的财务制度和执行机制，实现他律性行为向自律性行为与他律性行为相结合的方向转变，使得“要我建设制度”，被动适应，转变为“我要建设制度”，主动响应，并与政府及相关部门的推动、指导、监管相结合，促成企业形成“自我持续改进与完善制度”的自强化机制，有效降低财政资金使用风险。

综上所述，西藏企业财务管理评估制度之所以能够落实并持续改进，关键在于领导的契约精神、科学的制度设计、体现利益制约关系的激励约束机制三个方面有效匹配，客观上有效地引导和促进了西藏企业财务制度体系自强化机制的建立，降低了财政资金运行风险，也有利于促进企业完善内部管理机制、制度，改进内部财务管理。鉴于此，笔者认为实施企业财务管理评估制度是保障财政政策实施效果和财政资金安全使用，并引导企业持续改进内部财务管理体系的有效管理工具。

[本文为国家自然科学基金项目（71340011、71372090）的阶段性研究成果]

责任编辑 周愈博