加强政府引导基金财务会计管理的思考

王振东

作者简介：王振东，中国政企合作投资基金股份有限公司党委书记、董事长。

摘　要：作为资本市场直接融资的重要金融工具，政府引导基金引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展，是助力现代化产业体系建设的有效方式。本文介绍了政府引导基金发展历程及现状，分析了政府引导基金财务会计管理面临的诸多挑战，提出完善相关政策制度、加强政府引导基金顶层设计，强化监督评价机制、提升政府引导基金运营绩效，加强财务风险管控、推动基金内控管理提质增效，提升信息系统水平，加快数智应用工具尽快落地，丰富风险管理工具、实现投资全流程的估值管理等措施和建议。

关键词：政府引导基金；财务会计管理；绩效评价

中图分类号：F832.51　文献标志码：A　文章编号：1003-286X（2024）01-0043-04

党的二十大报告指出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用；健全资本市场功能，提高直接融资比重。作为资本市场直接融资的重要金融工具，政府引导基金由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展，是助力现代化产业体系建设的有效方式。近年来，随着“基金矩阵”“基金集群”纷纷涌现，政府引导基金体量不断扩大，并从国家级、省市级向区县级扩展。由于政府引导基金既要通过财政资金撬动和引导更大规模的社会资本进入传统融资困难的产业和领域，又要兼顾市场化运作为股东创造价值、实现收益，导致其在实际运营中面临着募资困难、资金运用效率低、政策目的重复且投资行业趋于集中等问题。因此，加强政府引导基金财务会计管理、防范基金财务风险势在必行。

一、政府引导基金发展历程及现状

（一）政府引导基金发展历程

整体来看，我国政府引导基金大体经历了以下三个发展阶段：

一是起步阶段（2005～2013年）。2005年，国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，明确规定了国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。2008年，国务院办公厅出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，并制定了“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则，强调了创业投资引导基金的目标是增加资金供给、克服市场失灵、发挥财政资金的杠杆放大效应。这一阶段，政府积极推动设立引导基金，试点成立创投引导基金、科技型中小企业创业投资引导基金，政府引导基金开始逐渐进入起步探索时期。

二是迅速发展时期（2014～2017年）。2014年，国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，从投资领域、资金来源、监督指导、风险防控等方面全方位规范政府引导基金的设立与运作。在政策大力倡导下，这一阶段政府引导基金迎来了井喷式的发展，基金数量及规模均呈现逐年增长态势。

三是规范化发展阶段（2018年至今）。2018年，发改委出台《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，开始对政府引导基金展开绩效评价。2020年，财政部正式出台《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，要求对政府引导基金实施全过程的绩效管理。这一阶段，政府引导基金设立放缓，重点转向存量基金的精耕细作，由追求增量发展逐渐向追求存量基金高质量发展转变。

（二）政府引导基金发展现状

根据执中与财联社、科创板日报、招商银行联合发布的《2022年中国股权投资基金出资人解读报告》，2015～2022年期间，政策性资金（政府出资平台、政府引导基金等）连续8年增长，到2018年开始成为第一大出资主体并保持至今，已逐渐成为政府转变财政资金使用方式、支持经济社会发展的重要创新路径。

从级别分布来看，各地百亿级别的母基金和千亿级别的基金群频现，设立浪潮从一线城市和东部发达地区开始不断向中西部延伸，下沉趋势明显。根据清科研究中心数据显示，截至2022年，我国累计设立2 107只政府引导基金，目标规模约12.84万亿元，认缴规模约6.51万亿元。2022年上半年，国内新设立的60只政府引导基金中，有30只为区县级所设。

从行业角度来看，新一代信息技术、产业升级、芯片制造、能源环保等高端制造赛道最受政府引导基金青睐。新设基金中，产业类引导基金占比76%，主要聚焦于高端制造、新材料、信息技术、生物医药等战略新兴领域，推进地方产业升级。其次是创投基金（占比20%），着力于种子期投资、助力初创期企业成长壮大，并大力支持创新型、高成长型科技企业与科技成果转化。

整体来看，我国政府引导基金设立总体呈现多类型、多层级、大规模的特征，近年来整体分布下沉至区县，目的由最初的支持创新创业延伸至引导社会资本扶持政府倾向产业。未来，随着政府引导基金的规范发展，加强基金财务会计管理势在必行，提高政府引导基金财务风险防控能力，完善基金容错纠错机制及绩效考核评价机制刻不容缓。

二、政府引导基金财务会计管理面临的挑战

（一）顶层制度有待完善，基金管理效率相对滞后

一是顶层制度层面，缺少较高层级下有关政府引导基金实操性较强的专业化规范文件，财政监管力度有限。当前，财政在政府引导基金“募、投、管、退”全生命周期管理的主要制度依据是财政部2015年印发的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号），该文件仅对财政出资人身份进行了明确，却未对出资人职责范围予以进一步说明。因而，在实践中，财政虽然处于主导地位，但在基金日常管理中如何发挥出资人职责，并与其他行业主管部门做好角色区分、有效管控财政资金投资效率方面，始终存在管理难点。二是管理效率层面，部分地区政府引导基金定位模糊，功能重合度较高，投资范围重复。根据清科研究、投中研究所等机构数据显示，新设基金投向集中在新能源、生物医药、半导体等战略新兴领域。部分地区政府对建立市场化的区域创新推动方式重视程度不足，对当地产业结构发展方向没有清晰的规划，盲目引进、设立政府引导基金，导致基金定位、投资方向与当地产业发展特点、发展格局匹配度较低。

（二）绩效评价有待健全，考核结果应用效果有限

根据公开信息统计，目前半数以上的国家级政府引导基金均已建立或正在建设绩效考核体系，但从实际效果来看，政府引导基金仍处于绩效评价探索阶段，在绩效考核设计及执行过程中仍存在以下问题：一是“政策性”和“效益性”难以平衡。政府引导基金集合了财政资金和社会资本，既要保证基金的市场化属性，又要兼顾政策目标实现，这种政策与经济效益之间天然存在的矛盾一定程度上影响了基金对社会资本撬动作用的发挥，也降低了财政资金的放大效应。二是未形成科学成熟的绩效评价指标体系。部分政策规定的指标较为简单，不够全面系统，与基金实际情况结合度较低，对于绩效评价工作指导作用有限，实操性不强，缺乏分类、分行业可量化的评价指标体系。三是绩效考核结果参考性不强。部分地方引导基金管理水平有限，关键性文件缺失或留存重要材料相关性不高造成绩效考核方评价困难。加之目前绩效考核实施方也并未形成成熟科学的考核方法，致使不同引导基金的绩效考核结果横向可比性较差。

图/严励

（三）杠杆撬动作用不佳，直投方式暗藏财务风险

近年来，政府引导基金对于招商引资、推进产业项目落地的诉求和层次日渐提升，为直接推动产业落地或实现更高经济效益，部分政府引导基金的投资方式正悄然由“母基金参股子基金”转为“直投为主”。究其背后原因，一方面是由于政府引导基金重大事项需要逐级审批，决策流程较长，投资管理效率不高。同时，严格的返投比例亦影响了投资效率。另一方面，厦门、苏州、深圳等地的政府引导基金开展基金直投取得了较高投资回报，成为行内标杆，让更多地方政府直观感受到直投的显著优势。从财务风险管理角度来看，参股子基金的投资模式不仅使得母基金可以通过市场化基金管理人寻找合适标的、分散投资风险，而且可以逐级放大杠杆，更有利于提升财政资金的辐射范围。相较于母基金模式，由于大多数政府引导基金管理人缺乏直接投资经验和专业人才储备，导致合规压力和风险同时被放大，可能面临较高的项目财务风险。

（四）信息化系统水平低，数智工具赋能有待提升

政府引导基金的绩效考核体系一般包括分级指标、指标权重和评分标准三部分，而各级指标、各类权重和诸多标准加总后，往往会产生巨量的数据，对传统的信息化系统和流程管理都提出了较大挑战，具体表现在：一是政府引导基金运营缺乏项目管理数据平台，投资项目要素信息、风险事件、运营数据分散，导致数据应用困难，难以对项目投资进行高效分析并及时发现、应对项目风险。二是母基金投资子基金数量众多，缺乏对子基金项目管理和业务导向的应用系统功能模块，导致对各家子基金投资状况与投资项目进展了解滞后，无法对被投企业进行实施监控。

（五）风险计量方法不足，估值定价存在较大挑战

政府引导基金通常以参股的方式投资于创业投资企业，形成的股权以社会股东回购、股权转让或协议约定的其他方式退出。从项目本身看，投资组合多样复杂，涉及赛道多且发展阶段不同，估值方法选择存在较大困难；从市场可获取信息来看，标的基金和底层资产的关键信息可能无法完整获得，不同的管理人在信息披露的完整性和及时性上存在差异，导致交易双方在信息掌握程度上存在客观差异；从模型上来看，项目估值需要自建模型且应用收益法估值时需要大量假设，在参数估计的可靠性和精确度上存在差异，能否真实、及时识别并反映项目风险值得进一步考量；从政策规范上来看，基金业协会发布的《私募投资基金非上市股权投资估值指引》（以下简称《估值指引》）仅提出了指导性意见，并未形成估值指南，对估值实践缺乏实践参考。因此，基于政府引导基金投资的特点，对估值技术具有一定挑战。

三、加强政府引导基金财务会计管理的建议

（一）完善相关政策制度，加强政府引导基金顶层设计

一是建议加强政府引导基金的顶层设计。中央和各级地方政府相关管理部门、财政部门要围绕充分发挥引导基金的重要作用，加强顶层设计和统筹规划，支持探索多种引导基金运作模式。同时，结合国家、地方产业布局中重点领域和薄弱环节，明确不同政府引导基金的作用领域。设立引导基金时，要进行充分的科学论证，做出切实可行的长期发展规划，确保财政资金投入的持续性。二是完善相关政策制度。鼓励保险资金参股地方、区县级政府引导基金，建立兼具指导性和实操性的引导基金管理办法，优化国有资本配置和定价机制。

（二）强化监督评价机制，提升政府引导基金运营绩效

相较于市场化运作的母基金，政府引导基金应结合设立目标、基金使命及投资方向等因素，从政策目标、管理目标和经济目标三个方面出发，建立一套由绩效评价指标框架、核心绩效指标和标准体系共同组成的政府投资基金绩效评价指标体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。通过建立系统完善的绩效考核评价体系，一是合理评估财政资金的放大效果，引导社会资本投向社会经济发展的重点领域和薄弱环节，促进区域产业转型升级、带动区域关键产业发展。二是及时发现基金在合规性、运营管理及执行等过程中出现的问题，督促管理人尽责履职，提高引导基金资源配置效率，促进引导基金规范良性运作，提升引导基金财政资金利用效率。

（三）加强财务风险管控，推动基金内控管理提质增效

实施政府引导基金财务控制是保障其稳健运作和投资者权益的重要举措。首先，应当建立完善的风险管理体系。基金投资涉及市场风险、信用风险、流动性风险等多种风险因素，应制定与风险相匹配的管理政策和管控流程，建立一整套风险识别、风险评估和风险监控的系统性机制，及时应对各类风险，保护资金安全。其次，需要加强政府引导基金内部控制。内部控制涉及组织结构、授权管理、业务流程、信息系统等方面，是基金运作的基本保障机制。应建立健全内部控制制度，明确岗位职责和权限分配，规范业务流程，确保各项工作流程规范、运作高效、资金安全。最后，需要加强对投资项目的审查和监督。在选择投资项目时，应进行科学全面的尽职调查和充分的风险评估，确保投资的合规性和可行性。同时，还应建立科学全面的投资决策机制和监督机制，定期开展项目盘查和监督，避免投资风险和损失。

（四）提升信息系统水平，加快数智应用工具尽快落地

近年来，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，部分市场化管理机构已经借助数字化手段对业务发展进行赋能，政府引导基金也应尽快弥补信息化系统落后的管理短板，储备数字化人才，完善信息化体系，优化管理流程，通过高效的数智化工具提升投资决策的科学性，提高投资管理效率。一方面建立信息共享机制，通过建立与行业主管部门、监管部门间的信息共享机制，建立储备项目库对接机制，提高政府对于基金运营情况的把握程度。同时，利用信息技术将基金管理制度和绩效考核指标嵌入系统流程，实现关键节点全覆盖，不留管理盲区，全面提升基金管理的数字化水平。另一方面，在日常运作中，对子基金经营情况、考核情况等进行信息化、标准化存储，建立和完善数字化风险防范体系，便于信息的应用及复盘。

（五）丰富风险管理工具，实现投资全流程的估值管理

估值是风险管理和财务管理的核心。实现“募、投、管、退”全投资流程的估值管理，不仅推动引导政府引导基金管理人在项目投资之初就兼顾项目的投前估值、投后估值和退出估值，从而建立投前估值和投后估值的有效衔接，而且也为未来开展绩效评价提供项目不同时期价值依据。其次，引入公允价值估值模型，丰富了投资项目的风险计量和风险管理工具，通过对投资项目进行估值分析，金融资产真实价值得以动态反映，对公允价值估值与投资成本偏离度较大的项目进行风险预警，有利于结合其他风险管理工具形成合力，进一步提高项目风险管理体系的有效性。

责任编辑　李斐然

主要参考文献

［1］邵爽．政府引导基金发展现状、问题及对策研究[J]．现代营销（上旬刊），2023，（9）：13-15．

［2］祁玉凤．政府引导基金发展的现状与方向研究[J]．大众投资指南，2023，（10）：40-42．

［3］沈婷桦．我国政府引导基金发展现状与思考方向研究[J]．中国集体经济，2022，（12）：23-25．

［4］马蔚华．关于完善政府引导基金体制机制　加快推进大众创业万众创新的提案[J]．中国科技产业，2016，（4）：28-29．

［5］徐晓阳，方娅，李小凤．政府投资基金绩效评价指标体系研究[J]．财政监督，2022，（19）：18-24．