时间:2023-06-13 作者:张育红
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摘要:
预算管理与政府会计一体化的路径研究——以河北省为例
张育红
作者简介:张育红,河北省财政厅一体化系统运维中心。
摘 要:本文基于河北省预算管理与政府会计一体化在当前财政改革背景下建设与管理的实践及面临的问题,提出实现预算管理与政府会计一体化的路径:技术方面,应充分考虑建成后的一体化系统的可扩充性及应用系统的快速构建,以应对因政策变动或系统升级造成的业务系统功能变动与新增需要;风险防控方面,完善风险防控制度,加强财政文化建设,防范道德风险;管理方面,探索预算资金全口径下特殊行业会计核算与一体化管理的结合路径、政府会计全口径下大一统的信息数据整合,以及预算数据与政府会计信息的分析利用,为政府决策提供有力支撑。
关键词:预算管理;政府会计;资产;一体化
中图分类号:F234 文献标志码:A 文章编号:1003-286X(2023)08-0068-03
随着新预算法的实施,河北省财政厅积极探索预算管理与政府会计一体化的融合,在全国率先建成并全面应用一体化系统,受到财政部的认可和大力推广。2021年,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(以下简称《意见》)对预算管理制度改革提出更高要...
预算管理与政府会计一体化的路径研究——以河北省为例
张育红
作者简介:张育红,河北省财政厅一体化系统运维中心。
摘 要:本文基于河北省预算管理与政府会计一体化在当前财政改革背景下建设与管理的实践及面临的问题,提出实现预算管理与政府会计一体化的路径:技术方面,应充分考虑建成后的一体化系统的可扩充性及应用系统的快速构建,以应对因政策变动或系统升级造成的业务系统功能变动与新增需要;风险防控方面,完善风险防控制度,加强财政文化建设,防范道德风险;管理方面,探索预算资金全口径下特殊行业会计核算与一体化管理的结合路径、政府会计全口径下大一统的信息数据整合,以及预算数据与政府会计信息的分析利用,为政府决策提供有力支撑。
关键词:预算管理;政府会计;资产;一体化
中图分类号:F234 文献标志码:A 文章编号:1003-286X(2023)08-0068-03
随着新预算法的实施,河北省财政厅积极探索预算管理与政府会计一体化的融合,在全国率先建成并全面应用一体化系统,受到财政部的认可和大力推广。2021年,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(以下简称《意见》)对预算管理制度改革提出更高要求。作为预算管理的一个重要环节,政府会计是政府预算信息和财务信息汇聚的神经中枢,也是预算制度改革的重点。本文以河北省财政厅为例,总结其预算管理与政府会计一体化在当前财政改革背景下建设与管理的实践及面临的问题,并探索提出实现预算管理与政府会计一体化的路径。
(一)基本情况及做法
自1998年随着部门预算管理改革启动,河北省财政厅通过自主研发、自主建设,打造了预算编审、预算指标、总预算会计、国库集中支付等涵盖财政核心业务的21个业务系统,为各项预算制度改革提供了技术支撑。随着财政改革发展新形势新要求,各业务系统独立建设的弊端逐渐显现,如系统间割裂、信息不对称、数据标准不统一、口径不一致,越来越不适应现代财政管理制度建立的需要,也在一定程度上制约了改革深化和管理效能提升。为此,2014年经过反复研究、论证,河北省财政厅运用整体观念统筹规划,在提高系统建设的整体性和协同性方面谋篇布局、改革创新,确立了以财政业务系统一体化建设破解发展难题的总体思路。利用三年时间,对财政核心业务系统进行规划整合,以统一的业务规范、统一的技术标准、统一的数据资源库为基础,以补齐、贯通业务链条为主要手段,以统一的支撑平台和数据中心为依托,构建起涵盖预算编制、执行、监督、财政风险防控、决策支撑“五位一体”的财政业务一体化系统。之后,又持续巩固建设成果,一手抓巩固提升,确保一体化系统高效稳定运行;一手抓安全治理,切实防范网络信息安全、财政资金运行等方面风险,逐步建成横向到边覆盖预算单位2万多家、纵向到底贯通省市县乡四级财政的一体化运行大格局,实现了“横向全覆盖、纵向全贯通、数据大集中、管理大集成”的设想,为河北省财政改革与发展提供了有力支撑。河北省财政一体化系统的建设模式及实现预算管理五个“一体化”的情况如下:
一是按照统建统管、全省一盘棋的原则,一体化系统基于一个网络、一个平台、一套数据标准,由省级统一研发和部署,市县分级使用,同时构建省级财政数据中心,支撑全省财政业务运行和数据管理。纵向集中省市县乡各级数据,横向集中各部门和外围相关机构数据,实现了财政数据的省级集中存储,共享联动。范围上,全部纳入了一般公共预算、政府基金预算和国有资本经营预算,实现了各部门预算管理的一体化。
二是贯通业务链条。在有机集成各业务系统的基础上,以财政一体化系统为依托,开发建设会计核算系统、资产管理系统,建立会计核算与预算执行、资产管理、部门决算、政府财务报告的有效衔接,实现了省直部门会计集中核算的财政财务一体化。功能上,一体化系统涵盖预算编制、预算执行、会计核算、财务报告、预算监督等预算管理全过程,并以预算项目为基本单元,依托项目库构建预算项目全生命周期管理机制,从而实现了预算项目全生命周期管理的一体化和预算管理全过程的一体化。
三是针对财政资金运行的风险防控,建立财政监督管控系统。预算编制、指标执行、资金支付及动态监控环环相扣,对每一笔财政专项资金的分配、下达、配套和使用情况进行全程管理、跟踪挖掘、即时监控,清晰展现财政资金的来龙去脉,实现对资金的合规性监督。针对财政数据的风险防控,搭建“两地三中心”,建立2个同城互备中心和1个异地灾备中心,确保财政数据万无一失。
(二)面临的问题
一是一体化系统原开发模式不适应现代技术发展趋势。河北省早期开发的独立的财政业务系统都是采用C/S架构,建设财政一体化系统仍沿用了此架构,为财政改革发展起到了很好的支撑和推动作用,但随着互联网技术的发展和一体化业务的深入,数据集中管理模式下C/S架构的弊端逐渐显现,且随着国产化进程的推进,基于WinForm开发的程序将不支持运行,一体化系统架构改造势在必行。2019年以来,虽通过融入新技术逐步对原有的一体化系统进行了结构化的改造,但原始架构的影响尚未完全消除。
二是预算管理与政府会计一体化模式下纳入一体化系统管理的资金尚不够全面规范。按照《意见》提出的“将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。部门和单位依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入在内的各类收入纳入部门或单位预算,未纳入预算的收入不得安排支出”要求,预算资金管理将是全口径,包括财政资金和单位资金。单位资金是指预算部门(单位)所有的、除财政拨款和财政专户管理资金以外的资金。目前,纳入一体化系统全程规范管理的是财政资金和大部分行政事业单位的单位资金,少部分单位尤其是单位经营收入较多且会计核算较复杂的特殊行业,纳入一体化系统的单位资金管理尚不够规范。虽然有规定要求单位资金的预算执行和单位会计核算统一通过一体化系统来进行,但由于其单位开户行不是国库集中支付代理行或单位对自身约束力不强等原因,在预算执行环节,此类单位的资金支付仍在一体化系统外办理。其单位会计核算也仍保持原有核算系统及记账方式,后期采用接口数据导入方式实现数据共享。
三是预算管理与政府会计一体化模式下一体化系统汇集的数据范围有待进一步拓宽。政府职能的履行需要由政府会计核算所提供的完整准确的数据所支撑。一体化系统按照预算全口径要求实现了纵向集中省市县乡各级预算数据,横向集中各部门和外围相关机构数据,但要想厘清政府财务状况、资产变动情况、政府负债信息,仅实现预算全口径数据的集中还不够,还应按照政府会计涵盖范围,汇集政府投资的不同资产类型的数据,如国企利用政府资金投入的桥涵、道路、高速等政府资产以及涉及国计民生的资产情况等,为预算编制、会计核算、政府财务报告和行政事业性国有资产报告等业务提供基础信息支撑。同时,积极推进财政与组织、人社、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等相关部门基础信息的共享共用,强化部门对所属单位预算执行的监控管理。
四是预算管理与政府会计一体化模式下风险防控制度需进一步完善。随着一体化系统实现预算数据的省级集中管理,财政资金和数据风险也成为不可回避的问题。虽然从技术上实现了财政资金的监控和财政数据的安全存储,但在风险防范管理上与之相配套的相关制度还不够完善。面对多样化和多变性的环境,如何进行资金监管、建立系统数据操作权限等,还需要建立财政资金风险防范长效机制,筑牢防范之堤。
(一)技术方面
一是一体化系统采用适应现代技术发展的系统架构。使用MVVM框架实现前后端彻底分离,充分发挥前端框架的技术优势,切实提升系统性能、兼容性和集成性。
二是以服务共享的理念建立一体化系统应用中台。梳理、抽象一体化系统共性、通用功能,沉淀形成可复用的模块、组件,构建以业务中台、技术中台和数据中台为主体框架的一体化应用中台,实现业务需求快速响应、应用系统快速构建、软件开发集约高效,增强一体化业务系统建设承载能力。
三是利用微服务技术打造可伸缩的系统体系。采用微服务开发部署技术,建立Web、缓存、文件、数据库等服务器集群及集群之间的负载均衡,任何集群在资源缺乏的情况下出现瓶颈时,只要按需添加服务器节点,做简单的配置即可达到扩展目的,提升支撑能力和敏捷开发效率;采用微服务技术纵向、横向分割整个应用系统。按照层次划分为用户访问层、业务服务层、数据服务层、数据存储层,对各个层次进行优化分割。按照业务模块将项目库、预算编制、指标、会计核算、资产等模块作为一个或多个业务微服务,各个模块既相互独立,又可以无缝结合,既可以本地调用,也支持分布式调用。如果需要扩展一个模块,无需改原系统的代码,只要做独立开发和简单的配置就能结合在一起,并对该模块管理。以此来构建低耦合、高内聚的应用服务,提升开发效率,缩短迭代周期。
(二)风险防控方面
一是完善风险防控制度。以内控制度为基础,针对内控中涉及的风险点逐一制定防控措施,综合运用授权控制、流程控制、归口管理控制、信息系统控制以及不相容岗位分离控制等方法及其拓展应用,将风险隐患消灭在萌芽状态。能够在制度中量化的尽量量化,为信息化控制的预警等功能固化提供基础。同时,完善信息系统预警机制,加强风险提示和自动控制;对系统数据的操作运行要建立权限制约机制,做到信息及系统的操作留痕,存取可控,存储有效,数据完整。
二是加强财政文化建设,防范道德风险。财政资金的风险都与人有关,对人的约束是防控风险的重中之重。这就要求加强财政文化建设,营造人人遵守制度、人人落实制度的文化氛围。注重职业道德教育,增强职工的风险意识和职业操守,从源头上防范发生道德风险。
(三)管理方面
一是探索预算资金全口径下特殊行业会计核算与一体化管理的结合路径。探索特殊行业单位资金预算执行、会计核算完全纳入一体化系统,首先,要打破部门壁垒,提高预算单位认识。通过宣传培训、完善管理制度等措施,让预算单位逐渐认识到,加强单位资金管理并不是要改变单位对资金的使用权和预算执行、会计核算主体地位,而是要让单位预算和财务管理更加规范。其次,要在一体化系统功能及运行保障上做好准备,建立适合特殊行业使用的预算执行和会计核算模板及功能模块,充分考虑业务数据量增加对系统运行效率及数据存储造成的压力。最后,通过预算执行控制、单位资金账户管理、支付方式统一、规范单位会计核算等环节的政策引导和措施约束,逐步实现单位资金支付纳入预算执行动态监控,防范财政风险,并使会计核算统一纳入一体化系统,从会计核算源头提高部门决算数据的准确性。
二是探索政府会计全口径下大一统的信息数据整合。按照政府会计涵盖范围,依托财政数据中心,充分收集、汇总、整合和共享财政、税务、审计等经济部门的信息资源,建设数据高度集中、统一管理的“数据仓库”,逐步将利用财政资金投资的社会各行业的企业信息、宏观经济数据等纳入其中,探索建立政府会计全口径下大一统的信息数据整合系统,实现政府对国有资产管理、债务管理和财政资金使用的有效管理和监控,全面反映政府资产、负债、净资产、收入和支出的整体财务状况,同时也为大数据的应用奠定坚实基础。
三是探索预算数据与政府会计信息的分析利用,为政府决策提供有力支撑。实施预算管理与政府会计一体化,可在统一各级各部门预算管理数据和政府会计数据标准的基础上,以数据辅助决策为应用重点,以财政内生数据和外生数据为来源,建立财政数据集中管理和大数据分析机制,充分运用大数据思维,积极开展针对性数据统计分析,动态反映各领域财政投入情况和支持效果,并逐步探索多方位、多角度的财政数据综合利用,比如财政支出运行分析、预算绩效管理、财政扶贫资金动态监控等财政大数据应用。再如实施数据关联对比、筛查预警,从相对宏观层面,对地区经济发展现状、趋势以及财政收支面临的风险和问题进行分析研判,为加强预算管理、防控财政风险、强化收支管理等提供参考。通过深度利用财政大数据应用成果,优化管理,减少决策失误,持续释放财政数据资源的价值,为科学研判经济形势、精准实施宏观调控、助力经济发展提供坚实基础。
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