时间:2022-07-18 作者:何佳澄
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摘要:
中央级事业单位预算和绩效管理一体化顶层设计
摘要:本文全面梳理了我国预算和绩效管理的历史沿革,分析了预算和绩效管理一体化的必要性,从全面强化组织领导、完善制度体系建设、注重具体工作的系统性和夯实基础保障四个方面对中央级事业单位预算管理一体化的顶层设计进行了探讨,以期进一步规范中央级事业单位预算支出结构,提高资金使用效率和效益,推动预算管理水平再上新台阶,为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。
关键词:预算和绩效管理一体化;中央级事业单位;顶层设计
中图分类号: F812.3文献标志码: A文章编号: 1003-286X(2022)11 -0063-05
预算与绩效管理一体化的实施是在现有的预算编制、执行、决算环节中融入绩效理念,旨在建立“预算编制有目标,预算执行有监控,预算完成有评价,评价结果有反馈,反馈结果有应用”的预算绩效管理运行机制,使预算管理更加强化预算为民的服务理念、强调预算支出的责任和效率、关注预算资金的产出和结果。
一、我国预算和绩效管理历史沿革
从绩效管理角度,我国预算管理工作历史沿革大致经历了四个阶段。
第一阶段(20世纪 90年代末~2002年):以规范政府收支行为及其机...
中央级事业单位预算和绩效管理一体化顶层设计
摘要:本文全面梳理了我国预算和绩效管理的历史沿革,分析了预算和绩效管理一体化的必要性,从全面强化组织领导、完善制度体系建设、注重具体工作的系统性和夯实基础保障四个方面对中央级事业单位预算管理一体化的顶层设计进行了探讨,以期进一步规范中央级事业单位预算支出结构,提高资金使用效率和效益,推动预算管理水平再上新台阶,为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。
关键词:预算和绩效管理一体化;中央级事业单位;顶层设计
中图分类号: F812.3文献标志码: A文章编号: 1003-286X(2022)11 -0063-05
预算与绩效管理一体化的实施是在现有的预算编制、执行、决算环节中融入绩效理念,旨在建立“预算编制有目标,预算执行有监控,预算完成有评价,评价结果有反馈,反馈结果有应用”的预算绩效管理运行机制,使预算管理更加强化预算为民的服务理念、强调预算支出的责任和效率、关注预算资金的产出和结果。
一、我国预算和绩效管理历史沿革
从绩效管理角度,我国预算管理工作历史沿革大致经历了四个阶段。
第一阶段(20世纪 90年代末~2002年):以规范政府收支行为及其机制为主要内容,尝试引入绩效评价理念。财政部门开展了包括推行部门预算、实行国库集中收付等在内的一系列财政改革,随着财政支出效益问题关注度的
何佳澄 ■
提高以及先进绩效管理理念的推广,我国以奖励财政投资评审体系作为切入点,开始尝试探索绩效评价理念在我国预算管理中的应用。
第二阶段(2003~2009年):事后绩效评价阶段。中央财政选择部分省市、部门开展重点项目支出绩效评价试点,2003年北京、广东率先开始试点;2004年,财政部印发《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》;2005年,财政部印发《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》。据统计,到 2008年,中央已有 74个部门的 108个项目开展绩效评价试点。
第三阶段(2010~2017年):全过程预算绩效管理实施阶段。2011年,财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》,提出建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制,将绩效思想深入预算过程。2012年,财政部印发《预算绩效管理工作规划(2012-2015)》,明确了到“十二五”期末预算绩效管理工作的总体目标:改革重心向“绩效目标管理”转移;2017年,党的十九大报告中提出:“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。在中央财政的带动下,大部分地方逐步将绩效管理重点前移。
第四阶段(2018年至今):全面预算绩效管理实施阶段。2018年 7月,中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,将全面实施预算绩效管理上升到国家治理的战略高度,提出全面预算绩效管理的改革框架、未来的改革目标、路径、方式,这是中央审议通过的首个关于预算绩效管理
作者简介:何佳澄,国家广播电视总局机关服务局财务处,高级会计师。
方面的文件,并于 9月正式发布;2018年 12月 29日,十三届全国人大常委会第七次会议决定对《中华人民共和国预算法》作出修改,修改内容包括政府全部收支纳入预算、强化预算执行的全流程管理、深化预算绩效管理、加大预算信息公开力度等;2019年,党的十九届四中全会进一步指出:“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”;2021年 3月,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发[2021]5号)明确提出“推进预算和绩效管理一体化”,并从四个方面提出了预算执行和绩效管理的要求; 2021年 8月,财政部发布《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》(财预[2021]101号),对提高中央部门绩效目标管理科学化、规范化、标准化水平具有指导意义。
二、推进预算和绩效管理一体化势在必行
与西方国家相比,我国预算绩效管理工作起步较晚,但发展迅速,从绩效理念的推广到与预算全面融合仅用了 20余年时间,且成果正逐渐显现。尤其是党的十九大以来,中央级事业单位按照党中央、国务院的决策部署,在主管部门的统一组织和指导下开展的预算和绩效管理一体化工作取得了历史性突破:预算编制的科学性和绩效目标的管理得到加强,绩效监控开始实施并作为预算调整的重要参考,绩效自评融入决算工作,尝试将评价结果作为预算安排与调整的依据;在夯实项目预算和绩效管理的基础上,积极探索整体预算和绩效管理,2019年 50多个中央部门共对 200多个所属单位开展了整体绩效评价试点;绩效目标和绩效评价结果随单位预决算公开的数量逐年增多。
但也应该看到,中央级事业单位整体预算管理水平和资金使用效益距离党中央要求、人民群众期望还有一定差距,预算和绩效管理一体化的深度仍需拓展。
(一)预算和绩效管理一体化是推进国家治理现代化的有效抓手
推进预算和绩效管理一体化,是对中央级事业单位运行多年的资金筹集、分配和使用方式的深层次变革,是全面提升筹集和配置财政资源能力、提高保障和管理效能的关键举措,是重塑现代国家治理体系的基础制度安排。因此推进预算和绩效管理一体化,是各单位在新发展阶段落实党中央决策部署,推进我国国家治理体系和治理能力现代化的有效抓手。
(二)外部环境的变化是预算和绩效管理一体化的助推器
随着全面从严治党不断向纵深推进,党风廉政建设和反腐败斗争取得丰硕成果,并坚持严的主基调不动摇,坚定不移惩治腐败,持续加固中央八项规定的堤坝;同时,人大监督、审计监督及社会监督等各种监督力量也在相互贯通、持续增强。种种外部约束力量叠加,对中央级事业单位遵守财经纪律、资金使用效果的要求越来越高,因此,必须持续创新管理方式,通过标准化、信息化、精细化建设,推动传统的预算向更深层次的绩效、科学管理转变。这是单位推进预算和绩效管理一体化的环境要求。
(三)预算和绩效管理一体化是应对当前经济和财政形势的现实选择
我国经济进入新发展阶段后,由于内外形势的影响,财政紧平衡状态将在较长时期内存在,各单位只有通过预算和绩效管理一体化,进一步规范预算支出管理,切实硬化预算约束,把不该花的钱减下来,把该花的钱用在刀刃上,深度挖潜增效,才能开源节流,保障事业持续健康发展。
三、预算和绩效管理一体化顶层设计
中央级事业单位目前在预算和绩效管理一体化工作上面临着主体责任待强化、制度顶层和细则设计欠缺、工作系统性思维不足、技术管理薄弱等问题,接下来改革的重点应放在强化组织领导,变被动为主动;将指标体系、支出标准体系建设和自评结果应用等难点问题用制度加以固化,自上而下推进;具体工作由各环节零敲碎打、各自突破式推进向系统谋划、有计划分步骤推进转变;最后用一体化信息系统建设实现所有设计的落地实施。改革以重目标、重成本、重结果为导向,目的是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。
应遵循统筹规划的推进思路,充分认识预算管理的内在规律和我国预算发展的阶段性特征,系统总结工作进展、成效与问题,立足当前和长远发展,从宏观上谋篇布局,提出整体改革框架。
应坚持循序渐进的工作方法,本着先易后难、试点先行的原则,坚持“先立后破、不立不破”,措施试点成功一项就推广一项,逐步将预算和绩效管理一体化从财政资金拓展到全部资金,从项目支出扩展到整体支出。
应坚持守正创新的发展理念,预算和绩效管理一体化是一项全新的改革内容,无历史经验供借鉴参考,这就需要各单位以机制创新为着眼点,从顶层自上而下打破惯性思维和工作套路,善于借助大数据、云技术、人工智能等信息技术实现预算和绩效信息的充分归集、自动提取和智能分析,实现预算资源配置的科学化、合理化,提高资金使用效益和效率。
(一)全面主动强化组织领导
1.
提高政治站位。各单位要充分认识两个“意见”(《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》)的战略意义,主动将预算和绩效管理一体化作为“十四五”期间推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革任务,将资金使用提质增效作为践行全面从严治党方针的具体行动,真正将“紧日子”过起来。
2.
强化主体责任。各单位是推进预算和绩效管理一体化的责任主体,对本单位预算和绩效管理全过程负总责。实践中,应坚持单位“一盘棋”,可搭建一体化领导小组(以下简称领导小组)——财务部门——各职能部门的工作组织体系,分层次压实主体责任。
3.
人才专业化。预算和绩效管理具有跨学科、综合性强的特点,短期来看,要根据工作实际制定培训计划,通过专业培训、专题报告、现场指导、专家讲座、岗位练兵、交流座谈等多种形式,提升相关工作人员的预算、绩效、本行业专业技术基本知识、工程和设备等方面的专业素养,提高一体化工作的科学性、专业性;长期来看,要加强队伍建设的长远规划,通过社会招聘引进、与专业院校和科研部门搞课题研究等形式,着重提升相关工作人员的专业思维、专业精神,不断拓宽工作思路,树立行业标杆。
1.
构建以成本效益理念为核心、结果导向型整体制度。建立成本效益理念涵盖绩效目标、绩效监控、绩效自评、自评结果应用各环节,贯穿预算编制、执行、决算全过程的管理制度,切实将成本质量比作为确定支出优先排序、预算调整和绩效自评的主要依据。
同时,重视绩效自评结果及应用,并以制度形式固定下来,主要内容包括:将绩效自评结果与绩效目标的偏离程度作为完善管理制度、预算安排与调整、奖励和问责的重要依据,并作为基层党组织年度考核、各职能部门主要负责人“一岗双责”工作责任考核的重要参考,财务部门及时做好预算统筹和问题整改的督促落实工作。
2.完善指标体系和支出标准体系配套建设。中央级事业单位可将指标体系建设的重点放在三级指标上。
目前大部分中央部门制定了本行业的项目核心绩效指标体系,单位可重点关注项目支出三级指标的设置依据、评分标准、指标标准值、指标历史值、取值来源、评分标准、检索关键字等信息项的建设,重点是落实核心指标的辅助证明资料,如工作记录、工作总结、调查问卷、各项统计数据等。
整体支出三级指标要能够体现本单位的行业特色、核心产出、履职效果等,主要包含指标名称、内涵解释、设置依据、取值来源、计算公
式或方法、指标标准值、指标历史值、评分标准、检索关键字等信息项,体现结果导向;加大政府采购、国有资产使用效益效果的指标数量和权
重,可采用管理会计中的平衡计分卡、关键绩效指标法等进行框架设计。
为确保绩效指标可跟踪、可考评,要结合单位实际综合参考应用市场收费标准、定员定额法、因素分析法、协商法、作业成本法、完全成本法、最低成本法等多种方法,对指标的投入成本、产出质量、效益效果进行成本效益分析,剔除历史成本中不合理因素,逐项明确指标设置依据、取值来源、标准值、计算方法和评分标准等,并根据经济社会发展、物价变动和财力变化动态调整。
结合指标体系标准值确定以法定标准(如国家规定的基本工资和津贴补贴标准、会议费、差旅费等)、固定标准(如定员定额、实物定额支出标准等)、特定标准(如房屋建筑物购建、基础设施建设等标准)、行业标准(如教育、医疗、机关后勤服务等由主管部门制定的具体行业标准)和个性标准(主要指符合本单位实际情况的仅供本单位使用的标准)为主体的单位支出标准体系,以“支出标准×数量”作为开展预算和绩效管理相关工作的基本依据,并用会计核算标准化固化审核要点(可在会计核算系统中增设支出标准和数量的辅助核算)、统一核算要求,实现支出标准体系的全面落地实施。根据经济社会发展、物价变动和财力变化等因素,动态调整支出标准。
以中央和国家机关后勤事业单位为例,支出内容主要是后勤服务支出,包括物业服务(房屋养护维护、给排水设备运行维护、供电设备监控维护、弱电设备运行维护、锅炉设备/热力站运行维护、电梯运行维护、空调系统运行维护、消防系统维护、保洁服务、绿化服务)、办公家具维修服务、安全保卫服务、餐饮服务、传达收发服务、会议服务、文印服务等。行业支出标准为《中央国家机关购买后勤服务管理办法(试行)》(2019)、《党政机关办公用房管理办法》(中办发[2017]70号)和《中央国家机关办公楼(区)物业管理服务基本项目收费参考标准》(国管改字[2002]63号)。支出标准体系可分为三大类:餐饮和文印服务支出标准按行业标准×人数计算,保洁、绿化、会议服务支出标准按行业标准×实际服务面积计算,其他服务支出标准按行业标准×建筑面积计算。
指标体系和支出标准体系的建设有助于推进预算和绩效管理一体化走实走深,也能够为将来的中央预算管理一体化工作打牢数据基础。
3.加强实施细则建设。制定适用高效、便于操作的预算及绩效目标编制、执行控制、预算调整、绩效自评及应用的实施细则和业务规范,
旨在明确预算和绩效管理质量控制要求,规范操作程序,健全协调机制,为推进预算和绩效管理一体化提供操作支撑。(三)具体工作注重系统性
1.
预算编制、绩效目标要落实长中短期规划。预算编制、绩效目标要统筹兼顾国家、事业长远发展和中短期工作目标,强化五年发展规划、三年支出规划对年度预算收支规模和结构的控制、对绩效目标选取的约束,集中有限的财力保障核心任务完成,真正使国家、事业的发展规划、计划成为预算和绩效管理的起点和载体,促进各项资源在长中短规划期内的有效产出。
2.
建立延续性项目定期审查机制。每年选择部分规模大、风险高和战略意义重要的延续性重大项目,围绕是否与国家、事业规划和计划相符,是否存在资金浪费、低效无效等问题开展重点审查,实行差评淘汰制,削减低效无效资金,不断优化支出结构。
3.
积极推进整体支出预算和绩效管理。目前中央级事业单位项目支出的绩效管理已常态化融入预算管理的各个环节,为整体支出预算绩效管理奠定了基础。下一步,各单位可在建立健全整体支出绩效指标体系的基础上,将基本支出中的人员支出和公用支出分别对应为人员类项目和运转类项目中的一部分,不再区分基本支出和项目支出,统一按照项目预算管理要求实施全生命周期管理,将前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等各环节有序串联起来,形成完整、清晰、可追踪、可回溯的预算管理链条,实现项目和整体支出之间相互支撑、衔接匹配的预算和绩效管理一体化体系。
4.
资金来源及支出领域全覆盖。将绩效和管理一体化覆盖包括财政资金在内的全部资金支出,坚持同管理、同规范;根据国有资本经营的特点尝试编制国有资本经营预算、绩效目标及指标体系;加强国有资产预算和绩效管理,提高使用效益。
5.
预决算公开中绩效管理内容要完整。部门预决算公开的绩效管理内容应主要包括以下三方面:从单位绩效管理对各类预算的覆盖广度和与预算管理的融合程度这两方面详细说明绩效管理工作的开展概况;项目支出方面,包括项目概况、绩效目标、目标完成情况、存在问题、相关建议等项目绩效情况;整体支出方面,包括整体支出绩效和年度重点任务完成绩效。
6.
不断增强运用政府会计制度核算数据的能力。政府会计制度提高了会计核算数据的准确性,能够真实反映预算执行情况、单位财务状况和成本信息,是预算绩效管理工作的评价基础。因此实务中各单位要善于运用会计核算历年沉淀的大量成本数据作为支出标准调整的重要依据,通过预算执行情况稳步推进预算执行进度,加大对政府财务报告的分析和应用,为预算绩效评价提供重要参考。
(四)建设一体化信息系统一体化信息系统要以财政部发布的《预算管理一体化规范(试行)》为参照,以多个信息库(指标库、项目库、专家库、资料档案库、政策法规库、宏观经济资料库)为基础,横向覆盖整体和项目预算支出,纵向覆盖预算绩效管理全过程(事前绩效目标,事中绩效监督,事后绩效自评,绩效管理结果应用),使领导小组、财务部门、职能部门、专家和中介机构以无纸化方式,在统一的信息化工作平台上,进行预算管理、绩效管理情况报送、材料上传、提出意见、反馈意见等工作,利用大数据技术将所有绩效信息、数据和对象有机联系起来,实现预算和绩效目标同编制同批复、预算执行和绩效目标双控制,为决算编报和绩效自评提供数据和资料。
具体来说,预算编制阶段,通过关键字搜索、智能推荐等系统设置,方便职能部门提取绩效指标;预算执行阶段,设置预警规则实时跟踪监控预算执行情况和绩效目标完成度,方便财务部门可以调整预算时进行调整,提高预算执行率;决算阶段,系统自动将预算与决算数据、设定的绩效目标值与当期实际数值进行比对,方便领导小组科学判断资金使用和绩效情况,同时系统自动将绩效指标当期实际数值收录到指标库中,作为累计历史参考值方便下年度参考。
另外,一体化信息系统还要与业务、财务、资产等信息互联互通,实现对历年财务、成本、资产使用等信息的收集整理和统计分析,充分挖掘预算绩效数据宝藏,为管理决策提供数据支撑。
四、结语
预算和绩效管理一体化是一项全局性、系统性的工作,不可能一蹴而就,必要时可以划分成若干子项工作,按照项目管理方法策划、设计并有序推进。实践中,须以成本效益理念为核心,坚持结果导向、问题导向,突出关键环节和重点问题,实现精准发力施策,这样才能真正构建全方位、全过程、全覆盖的预算和绩效管理一体化新体系,有效化解中央级事业单位收支平衡压力,防范资金运行风险隐患,切实推动资金聚力增效,不断提高公共服务供给质量。责任编辑武献杰
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