时间:2022-06-22 作者:张庆龙
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摘要:
公立医院全面预算管理制度实施的几点思考
张庆龙 ■
不久前,国家卫生健康委员会和国家中医药管理局共同制定的《公立医院全面预算管理制度实施办法》(国卫财务发[ 2020]30号)(以下简称《办法》)正式出台。公立医院亟需围绕医院发展战略,运用信息技术,构建覆盖人、财、物全部资源的全面预算管理体系,进一步规范公立医院收支运行,强化预算约束,提高资金使用和资源利用效率。为了更好地理解该文件,笔者谈几点思考。
一、战略目标是全面预算管理制定的重要依据
预算管理的本质是资源配置,是对各责任主体进行考核、控制等。公立医院全面预算管理与医院的战略规划密切相关,有效的预算管理制度可以通过发挥其资源配置和绩效评价等功能优化资源配置,考虑各类政策性及内外部环境风险,提前规划预测,促进目标实现。然而,目前很多公立医院存在预算管理与战略规划割裂严重的现象,一是医院未意识到预算管理与战略目标相协同的重要性,二是还没有找到统一战略目标和预算目标的恰当方法。这些都可能导致预算管理责、权、利不匹配,部分必要的项目执行得不到资源支持,影响发展目标的实现。因此,医院应将战略的制定与执行、预算的编制和执行高效...
公立医院全面预算管理制度实施的几点思考
张庆龙 ■
不久前,国家卫生健康委员会和国家中医药管理局共同制定的《公立医院全面预算管理制度实施办法》(国卫财务发[ 2020]30号)(以下简称《办法》)正式出台。公立医院亟需围绕医院发展战略,运用信息技术,构建覆盖人、财、物全部资源的全面预算管理体系,进一步规范公立医院收支运行,强化预算约束,提高资金使用和资源利用效率。为了更好地理解该文件,笔者谈几点思考。
一、战略目标是全面预算管理制定的重要依据
预算管理的本质是资源配置,是对各责任主体进行考核、控制等。公立医院全面预算管理与医院的战略规划密切相关,有效的预算管理制度可以通过发挥其资源配置和绩效评价等功能优化资源配置,考虑各类政策性及内外部环境风险,提前规划预测,促进目标实现。然而,目前很多公立医院存在预算管理与战略规划割裂严重的现象,一是医院未意识到预算管理与战略目标相协同的重要性,二是还没有找到统一战略目标和预算目标的恰当方法。这些都可能导致预算管理责、权、利不匹配,部分必要的项目执行得不到资源支持,影响发展目标的实现。因此,医院应将战略的制定与执行、预算的编制和执行高效整合,构建成一个有机整体。首先,预算管理办公室选择战略管理工具将战略目标逐步分解为短期目标,再构建匹配的预算管理体系,并明确各组织层级的权责。例如,平衡计分卡可以将医院的战略转化为有形的目标和衡量指标,将战略落实为实际行动,进而分解到各部门、各科室和各项目中。其次,医院各科室根据短期目标编制预算,与此同时要兼顾财务指标和非财务预算指标,关注业务流程优化,以此保证医院成功实现长期战略目标。最后,在预算执行过程中重点关注预算差异分析,落实各部门关键考核指标。预算执行完毕后,应对预算的实施效果进行绩效考核,并对战略目标实现情况进行考评,达到预算目标和战略目标的协调统一。
二、硬化预算约束是全面预算管理的必然趋势
《办法》将约束性原则作为公立医院建立健全全面预算管理制度的基本原则之一,强调“强化预算硬约束,原则上预算一经批复不得随意调整;要明确预算执行管理责任,严格执行已经批复的预算,增强预算统筹能力。”硬化预算约束是全面预算管理的必然趋势。从运营管理层面讲,预算硬约束是刚性指标,也有助于加强资源调配与优化,促进各类资源动态匹配。
《办法》的实施给硬化预算约束提供了新的思路和方法。《办法》中要求“业务主管部门审核医院预算应当遵循预算管理相关规定,重点审核医院收支总量和结构变化,人员经费、基本建设、大型设备购置等重点支出以及筹资投资、结余资金使用等情况,严格控制不合理支出”,例如“医院收入变化幅度与近三年收入变化幅度对比情况,变化幅度是否合理”等。即公立医院不能仅重视编制和考核,更应重视调整、分析和控制的过程管理。硬化预算约束有助于预算管理更加高效、规范、透明和可持续,有利于公立医院运营管理水平的提高。
三、绩效目标实现和预算执行的“双监控”是实现有效资源配置的重要抓手
《办法》表明了预算和绩效管理一体化的重要地位。从医院层面看,医院当前存在预算绩效管理意识不足、范围不全、指标不科学,特别是预算绩效评价结果应用不足等问题,在建立绩效目标实现和预算执行的“双监控”的要求下,医院亟需建立预算编制、执行和决算全过程的绩效管理链条,进一步促进资源分配提质增效。
预算管理和绩效考核有着密切的联系。预算管理是开展绩效考核的基础,对预算执行情况进行定量考核和定性分析,才形成了绩效考核体系。而绩效考核能通过清晰的岗位职责化、职责表单化、表单信息化将预算各环节的责任落到实处,既有利于发挥绩效考核的评价和监督职能,还能有效激励员工的积极性,保障预算目标的保质保量完成。绩效预算实质上是引入市场经济的一些基本理念,充分发挥绩效在公共管理中的杠杆作用,能够从源头上实现资源高效配置。
《办法》对绩效目标实现和预算执行的“双监控”提出了明确的解决办法。一是建立全面预算绩效管理制度,探索构建核心预算绩效指标体系,不局限于传统的预算执行情况,还要对成本控制目标实现和业务工作效率等进行考核;二是加快预算绩效管理信息化建设,促进医院财务、资产、业务等信息互联互通,打破组织架构藩篱,让数据多跑路;三是将预算绩效考核结果作为内部业务综合考核、资源配置、年度评比、内部收入分配的重要依据,使绩效考核切实保障预算执行的责任落到实处。除此之外,医院还应注意避免追求部门利益的短期目标而偏离医院长期目标。这样才能切实提高医院绩效管理的权威性和约束力,真正将绩效考核与预算的科学化、精细化管理有效衔接,确保每一笔资金用在刀刃上,花到实处。
四、信息化建设为全面预算管理分析提供有效支持
首先,明确预算信息系统应连接其他信息系统的数据,形成预算数据共享,减少预算的人工编制工作,提高自动化与数字化程度。一是各系统之间的互联互通离不开数据的贯通,医院应先站在数据资源整体规划的高度,梳理并统一人力成本、资产折旧、科研项目等信息,将重心放在数据标准、数据质量、数据安全、数据价值展示、数据服务与应用等方向。二是医院应梳理目前的管理系统之间的衔接关系,包括账务核算系统、成本核算系统、 HIS收入核算系统、物资管理系统、资产管理系统、 OA廉洁风险防控平台等经济管理系统及科研管理系统等,统筹考虑接口方案,最大限度提高系统运行效率。三是医院应考虑在预算信息系统与其他信息系统互联互通的基础上,进一步整合现有的信息系统,构建一体化的运营管理信息系统建设,促进实物流、资金流、业务流、信息流“四流”合一。
其次,医院应围绕预算编制、审批、执行构建专业的预算协作管理平台,提高管理效率。预算协作管理平台应包括但不限于如下功能:一是支持从科室、预算指标、项目等不同维度按需分析,可从上下钻取到最小单元,从下上钻取至最大单元。并建立财务分析指标预警机制,对核心指标实时监控,及时发现异常情况,查找原因并采取对策措施。二是具备预算自动核销、预算的自动分析和跟踪等功能,以此来实现预算过程控制,增强预算执行进度、执行情况的对比分析,并注意财务会计科目与预算的对应性。三是能够实现灵活的权限控制,例如支持调整线上审批流程,根据流程职能科室(归口科室)、财务、预算管理委员会可对预算调整表进行审批。四是促进预算考评过程化,例如针对院级、科室级、项目级可分别配置预算考评方案,后续整体应用。
五、全面预算管理是医院运营管理的必备工具
首先,内部控制是运营管理的核心与至关重要的部分。在内容上,两者在经济活动及其相关业务活动管理内容方面高度重叠;从本质上讲,两者的本质统一于流程管理,目标统一于合法合规、风险可控、高质高效和可持续发展的运营目标;从具体的落地看,两者统一于信息化与数据标准的建设。因此,内部控制管理仍是加强公立医院运营管理工作的重要抓手。
其次,与内部控制一样,预算管理贯穿医院运营管理的全过程。公立医院运营管理是以全面预算管理和业务流程管理为核心,而全面预算管理的本质是资源配置,是对各责任主体进行考核、控制等。《关于加强公立医院运营管理的指导意见》(国卫财务发 [2020]27号)中指出,“依据医院建设规划和中长期事业发展规划,建立人、财、物、技术、空间、设施等资源分类配置标准;加强资源调配与优化,促进各类资源动态匹配,提高内部资源配置对医、教、研、防等业务工作的协同服务能力”。这表明了全面预算管理在运营管理中的核心作用是资源配置。
最后,内部控制为预算管理提供保障,同时预算管理补充了内部控制的实施控制方法和策略。预算管理需要借助内部控制中的职责分工、授权批准等控制程序,来健全预算管理制度、提高预算的执行力,保证医院预算管理的顺利实施。与此同时,预算管理是保证医院内部控制有效实施的一个有力手段,是事前控制、事中控制、事后控制的工具。通过实施预算管理,医院可以分解、落实运营目标,明确各部门的任务、责任和利益,从而更好地实现对各部门的监督、控制和考核,预算还可以帮助医院识别和预测内部控制中的薄弱环节,对医院风险进行评估并发出预警。 EU
(作者单位:中国财政科学研究院教研中心/天津财经大学会计学院)责任编辑任宇欣
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