一、《行政单位财务规则》与《会计法》《预算法》的关系

（一）《行政单位财务规则》是在《会计法》框架下制定的规范

《行政单位财务规则》（以下简称《规则》）是基于《会计法》而制定的规章制度，第一条明确指出了制定目的 ：“为 了规范行政单位的财务行为，加强行政单位财务管理和监督，提高资金使用效 益，保障行政单位工作任务的完成，制 定本规则”，而《会计法》第一条规定 ： “为了规范会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理和财务管理， 提高经济效益，维护社会主义市场经济 秩序，制定本法”。由此可见，《规则》是 在《会计法》的框架下制定的，突出了使用范围仅限于行政单位，使用目的是为了保障行政单位工作任务的完成，而

《会计法》着眼于整个市场和宏观经济， 所以要修订《规则》，首先应按照《会计法》的要求，对每条规则进行斟酌，使其既具有针对性，又不失权威性。

现行的《规则》全文共十一章，按照总则、预算、收支余、资产负债、财务报告及监督的顺序对财务整体概念进行了阐述，而《会计法》全文共七章， 按照总则、会计核算、会计监督、会计机构及人员、法律责任的脉络布置，除 了“总则”与《会计法》有所借鉴，《规则》其他部分更接近于《政府会计准则—— 基本准则》（以下简称《政府会计基本准则》）的内容。因此，此番修订应将《会计法》和《政府会计基本准则》的衔接部分进行重点梳理，尤其是《会计法》总则、会计机构及人员这两部分内容在《规则》中所述较少，应作为本次修订的重要环节。

（二）《行政单位财务规则》是《预算法》的部分体现

现行《规则》在第二章“单位预算管理”部分明确了行政单位的预算范围是“收入预算和支出预算”，这与《预算法》第四条“预算由预算收入和预算支出组成”保持一致，从全文来看，仅第二章涉及预算管理相关内容，除了管理范围外，其他内容属于行政单位比较特有的规定，包括对行政单位的预算编报级次和程序，都是在行政单位多年来形成的独有体系下设置的规范。因此《规则》并没有将预算所有的内容都涵盖， 而是择其重要部分予以说明，体现了行政单位预算管理的特点。

新《预算法》共十一章，对各类预算的涵盖范围以及预算的编制、执行、调整、收支范围、管理职权、监督等内容都做了详细说明，2020 年 8 月国务院又发布了《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》），进一步对预算范围、编制、执行及监督做了补充，对国家财政预算实践过程中遇到的问题做了详细规定。

《预算法》和《预算法实施条例》中均包括“决算”的独立章节，而《规则》并未纳入，因此应当结合此次政府改革的实际情况，考虑在《规则》中“预算管理”章节增加对决算要求的说明，包括决算的编报时间、程序以及决算公开的要求等。

二、《行政单位财务规则》与政府会计准则制度的关系

《政府会计基本准则》共六章内容， 包括总则、会计信息质量要求、预算会计和财务会计的要素、决算报告和财务报告、附则，是按照最新的政府会计改革成果进行修订的，而《规则》也同样包括以上内容，比如，对于收入在《规则》中规定，“行政单位的各项收入必须统一管理，行政单位取得各项收入， 应当符合国家规定，按照财务管理的要求，分项如实核算”，而《政府会计基本准则》对收入的含义以及收入确认应当满足的条件进行了规定，《政府会计基本准则》更注重于明确各类要素的定义，侧重于对核算进行规范，而《规则》侧重于对行政单位财务管理的整体要求。另外我们也注意到，原有的《规则》中也列举了很多会计要素的定义，尽管这些定义已经不再适用，但和《政府会计基本准则》二者之间存在部分重复之处，因此这部分内容应当考虑适当删减，以使修订后的财务规则内容精炼。

《政府会计制度—— 行政事业单位会计科目和报表》（以下简称《政府会计制度》）包括行政事业单位会计科目和报表体系，是在《政府会计基本准则》的规定下制定的具体账务处理规范，是财务规则和会计准则的具体体现，会计人员按照《政府会计制度》进行账务处理，在符合《政府会计基本准则》规范的要求下，最终以财务报表和预算会计报表记录经济业务的运行结果，也体现了《规则》第四十三条的要求 ：“行政单位应当依据会计核算资料和有关文件，真实、准确、完整地编制财务报告，认真进行财务分析，并按照规定报送财务部门、主管预算单位和其他有关部门”。

《规则》在遵循《会计法》和《预算法》的前提下，对行政单位的财务管理体系做出了整体规范性指导，对行政单位的财务制度提供了规则性的方向指引，进一步由《政府会计制度》落实到具体的会计科目和账务处理办法，从而形成了从整体到具体的循环。

三、《行政单位财务规则》修订的建议

（一）适用范围

《规则》应当重新定位现有的规则， 将其高度上升为指导行政单位财务工作的总体规范，同时起到连接《会计法》和《政府会计基本准则》之间的桥梁作用。在政府会计改革之前，行政单位和事业单位的会计制度是分开的，而新的《政府会计基本准则》和《政府会计制度》将《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》以及医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科学事业单位、彩票机构等行政事业单位会计制度和国有建设单位会计制度等有关制度整合到了一起， 并出台了一系列具体准则和指南解释等，形成了一套适用于各级各类行政事 业单位的统一的会计制度，但是《规则》尚停留在行政单位层面，其第二条规定“本规则适用于各级各类国家机关、政党组织（以下统称行政单位）的财务活 动”，显然不再适用于现有的政府会计制度体系，因此该《规则》不再是《行政单位财务规则》，而应当修订为《政府财务规则》，其适用范围应当与《政府会计基本准则》一致，包括“各级政府机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位”，在此范围制定《规则》自然也应当遵循《会计法》和《预算法》的要求。

（二）在《会计法》的总则下修订“原则任务”

除了对《规则》的适用范围重新定义外，还应当对政府财务管理的基本原则和主要任务做适当修订，现行规定行政单位财务管理的基本原则是“量入为出，保障重点，兼顾一般，注重资金使用效益”，突出的是节约资金、降低成本，实际上属于《预算法》的原则导向，而《政府会计基本准则》在第二章“政府会计信息质量要求”中提出， 会计信息的提供应当“有助于报告使用者对政府会计主体过去、现在或者未来的情况作出评价或者预测”，并且要遵循可靠性、相关性、可理解性、可比性、实质重于形式、及时性等原则， 这对政府会计财务管理的要求指出了新的方向，《规则》应考虑在遵循《会计法》的基础上将其修订为“在保证政府会计信息质量要求的前提下，保证会计资料真实、完整，加强政府财务管理，保障重点，兼顾一般，提高资金使用效益”，将“厉行节约，制止奢侈浪费，降低行政成本”作为第二章“预算管理”的原则进行阐述，这样既与《会计法》保持一致，同时对《政府会计基本准则》和《政府会计制度》起到提纲挈领的作用。

对于《规则》的主要任务，则应适当修订其中个别条目，其中第四条“定期编制财务报告，进行财务活动分析” 和第六条“加强对非独立核算的机关后勤服务部门的财务管理，实行内部核算办法”应予删除，因为在《政府会计基本准则》第五条已经规定“政府会计主体应当编制决算报告和财务报告”，同时《政府会计制度》第一部分第八条进一步详细说明了编制财务报表和预算会计报表的方法和要求 ；而机关后勤服务部门已经纳入社会化管理范畴，不再属于非独立核算部门，因此这两条已经不再适用。

值得关注的是，《政府会计制度》第一部分第九条提出，“单位应当重视并不断推进会计信息化的应用”，这在原来的准则和制度中从未提过，所以应当将此加入规则修订后的主要任务中， 对此后文还将展开论述。

（三）加强对会计队伍的建设

《会计法》在总则中进一步明确了单位负责人以及会计人员的责任，同时对会计人员的诚信要求和权益保护加强管理。《规则》第五条“行政单位的财务活动在单位负责人领导下，由单位财务部门统一管理”，应根据《会计法》的规定，考虑修订为“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，并应加强说明“会计人员应进行会计核算，实行会计监督。任何人不得以任何方式授意、指使、强令会计机构、会计人员伪造、变造会计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供虚假报告。任何人不得对依法履行职责、抵制违反本规定及财务会计准则和制度行为的会计人员实行打击报复”，从而对维护会计人员的合法权益，保证会计人员能够诚信守则提供法律和制度的支持。

《会计法》对于会计队伍建设提出了基本要求，在第五章“会计机构和会计人员”中分别对会计机构及人员的岗位设置、任职条件、诚信要求及职责变动等进行了规定。行政事业单位近年来招聘条件也在日益提高，对会计机构的建设必然会随着人员素质的提高有所加强，在对《规则》修订过程中理应将这方面的因素予以考虑，并在《会计法》的基础上适当有所提高，为政府打造一支过硬的会计队伍。

（四）对预算管理重点修订

《规则》第二章“单位预算管理”部分主要面向行政单位，结合《预算法实施条例》应修订为“与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织、事业单位、社会团体和其他单位”，按照新《预算法》的规定，这部分内容还应增加对预算的编制原则、程序、公开、绩效以及决算的说明，因此应作为修订的重点。

《预算法》第十二条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则， 各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，由此可见，财政预算的主要原则才是“量入为出，保障重点，兼顾一般， 厉行节约，制止奢侈浪费，降低行政成本，注重资金使用效益”的体现，所以对于预算管理的原则在修订时应当予以重述，与《预算法》的原则保持一致。

《预算法》第十四条“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”，也应当作为本次修订的重要内容。而对于预算编制的级次属于基本定义，无需在《规则》中详细解释，预算编制的程序 2019 年也做了调整，原来预算编制按照“两下一上”的方式，现在改为了“两上两下”，所以对于预算编制的程序部分应当按照“两上两下”的规定重新说明。

需要关注的是，对于预算绩效的管理近年来日益加强，而《预算法》及《预算法实施条例》中并未对其说明，作为《规则》的一部分，应当对预算绩效的编制目标及范围等予以明确。

《预算法》和《预算法实施条例》中均有“决算”的独立章节，此次对《规则》修订也应考虑增加该内容，《政府会计基本准则》第五章重点说明了政府决算报告和财务报告的含义，作为纲领性的《规则》，需要对决算的编报要求、程序及公开等进行明确规定，包括对预算的监督，均应作为本次修订的重点。

（五）内容上与政府会计准则前后衔接

《政府会计基本准则》重新定义了资产、负债、收入、费用等要素，并在《政府会计制度》中对各项目有具体说明，《规则》修订后无需再重复资产负债和收支余的含义，重点应突出对收入、支出以及资产、负债的管理规范， 其中有些说明已经不再适用，比如第十七条“行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理”，属于原行政单位管理的范围，修订后的《规则》适用范围更广泛，按照现行准则规定，通过双分录，“对纳入部门预算管理的现金收支业务，在进行财务会计核算的同时，也进行预算会计核算。对于其他业务，仅需要进行财务会计核算”，因此并非各项收入都会纳入预算管理 ；再比如《规则》第三十八条“行政单位的固定资产不计提折旧”，在《政府会计准则第 3 号—— 固定资产》第二十条则明确“固定资产应当按月计提折旧，并根据用途计入当期费用或者相关资产成本”。

在新准则中收入成本规定为收入费用，而《规则》依然是收入成本，诸如此类的概念在修订过程中需要逐一考量 ；《规则》第九章“财务报告与财务分析”与现行准则也不一致，在《政府会计基本准则》第五章已经说明，因此这部分内容无需保留。

（六）政府会计信息化建设立足长远政府会计准则制度实施后，财政部

要求各单位可以更新会计信息系统并利用现代信息技术手段开展会计核算，然而我国的行政事业单位体量庞大，目前依然处于各自使用不同的财务软件的状态，有部分单位虽然实现了网络式的会计信息系统，但尚未达到内控建设关于全面信息化的要求。在《规则》的修订过程中，应用数字化会计管理的思维，致力于由会计核算向预算一体化转型，这不仅是财政部门的事情，也是政府各机关事业单位等都应当关注的问题。

责任编辑 刘霁