时间:2021-03-25 作者:李峻 作者简介:李峻,文化和旅游部财务司会计管理处处长,全国高端会计(后备)人才行政事业类七期学员; 满孝国 满孝国,财政部山东省监管局监管五处副处长,全国高端会计(后备)人才行政事业类七期学员。
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摘要:
随着预算管理制度改革、地方政府债务管理、转移支付制度改革、全面实施预算绩效管理、政府会计改革、中央和地方财政事权和支出责任划分改革、政府购买服务改革等诸多工作的推进,行政单位财务管理工作所处的法律环境、制度环境发生了较大变化,行政单位财务管理工作的内容及方式也有了较大变革。基于上述背景,笔者结合自身工作实践,从中央级行政单位视角谈谈对修订《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)的几点思考。
一、中央级行政单位财务工作的特点
行政单位是对目前各级各类国家机关、政党组织的统称。管理层级、管辖业态、所处地区等因素都会对行政单位财务管理工作产生影响。从预算管理级次上看,中央级行政单位属于一级预算单位,其财务管理工作具有以下特点:
(一)既管自己,也管关联单位
中央级行政单位作为一级法人既要管理自身的预算、资产,负责经济活动等事项,同时也要作为上级主管单位管理、监督、指导所在部门各级、各类预算单位的财务工作。本部门内部的各项财务工作制度的发布、工作流程的规范、工作关系协调均由中央级行政单位来负责。基于这项特点,财务管理需要处理好三方面的财务关系:部门内部行政单位与事业单位...
随着预算管理制度改革、地方政府债务管理、转移支付制度改革、全面实施预算绩效管理、政府会计改革、中央和地方财政事权和支出责任划分改革、政府购买服务改革等诸多工作的推进,行政单位财务管理工作所处的法律环境、制度环境发生了较大变化,行政单位财务管理工作的内容及方式也有了较大变革。基于上述背景,笔者结合自身工作实践,从中央级行政单位视角谈谈对修订《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)的几点思考。
一、中央级行政单位财务工作的特点
行政单位是对目前各级各类国家机关、政党组织的统称。管理层级、管辖业态、所处地区等因素都会对行政单位财务管理工作产生影响。从预算管理级次上看,中央级行政单位属于一级预算单位,其财务管理工作具有以下特点:
(一)既管自己,也管关联单位
中央级行政单位作为一级法人既要管理自身的预算、资产,负责经济活动等事项,同时也要作为上级主管单位管理、监督、指导所在部门各级、各类预算单位的财务工作。本部门内部的各项财务工作制度的发布、工作流程的规范、工作关系协调均由中央级行政单位来负责。基于这项特点,财务管理需要处理好三方面的财务关系:部门内部行政单位与事业单位的关系,部门内部行政单位与社会团体的关系,垂直管理的上下级行政单位之间的关系。在处理上述关系时,单位必然会纠结于“管”和“办”的不同角色,需要通过《规则》修订规范财务工作行为,不断提升财政资源配置效率和资金使用效益。
(二)既管具体事务,也管宏观工作
管具体事务是指财务管理工作的具体工作内容,如预算业务、收支业务、资产业务、政府采购业务、合同管理及建设项目管理等;管宏观工作则是指在政府管理的层面上,聚焦控制行政成本、对公共服务或产品定价、有效配置资源、评价政府绩效等财务工作。基于这项特点,财务管理需要处理好两个方面的财务关系,一是政府与企业的关系,二是政府与社会的关系。在处理上述关系时,单位必然会纠结于方法和措施的选择,需要通过《规则》修订引导单位创新管理理念、优化决策依据、引入变革措施。
(三)既执行政策,也参与制定政策
执行政策,即中央级行政单位自身的财务工作必须执行现行的财经法规;参与制定政策即中央级行政单位作为主管部门,具有制定本部门、本行业财务规章制度的权力。基于这项特点,财务管理需要处理好两个方面的财务关系:一是财政部门与行业主管部门的关系;二是不同行业主管部门之间就相同或相似的政策问题如何协调。在处理上述关系时,必然需要进一步夯实《规则》这个制度基础平台,一方面吸纳近年来各项改革工作的成果和要求,将具体工作要求法制化、规范化;另一方面也需要具有一定的前瞻性,能够指导后续具体各行业财务工作的开展,对行业财务管理的特殊性划定范围,如与科研经费管理、工会经费管理的政策相协调等。
二、存在的问题
由于当前政府财务信息公开的相关材料和数据尚不够完备,难以从整体上对近年来中央级行政单位的财务管理状况进行分析,笔者查询了审计署2017~2019年的审计公告。审计公告对中央部门预算执行及其他财务收支审计情况进行了信息披露,涉及部门本级及所属单位的审计问题。笔者在此基础上对国务院组成部门本级发现的审计问题进行了分析整理。以2019年公告为例,主要发现的问题既涉及预算管理、资产管理、三公经费管理等常规问题,也有绩效管理、存量资金管理等新问题,25个部门(本级)审计问题的分步情况如表1所示。
按照表1的口径分析,2017~2019年审计披露问题的数量如表2所示。笔者认为,中央级行政单位在财务管理中存在如下问题:
(一)管理理念有偏差,存在盲目追求预算最大化的冲动
对于存量资金发现的问题,主要集中在:一是单位结存的资金尚未消化,仍然继续申请预算;二是存量资金闲置多年、未发挥资金使用效益;三是项目已完工或超过预算管理年限,单位未按照规定上缴财政。这些问题表明,单位预算意识不强,预算编制缺乏科学论证和测算,一定程度上还习惯于“基数+增长”的预算编制模式,导致预算编制不够完整、不够准确甚至脱离实际,由此带来资金结余沉淀、项目末期突击花钱等问题。从这类问题看,迫切需要《规则》统筹协调管存量和增量的关系,在基本原则、预算管理、结转结余管理等内容上做出调整。
(二)管理原则难落实,降低行政成本的原则缺乏配套措施
《规则》第三条“行政单位财务管理的基本原则”中有“厉行节约、制止奢侈浪费,降低行政成本”的相关内容。从审计反映出的问题来看,在预算编制、资金结算、资产管理等各环节仍然存在管理松弛的情况。如何采取有效措施切实降低行政成本,需要《规则》在预算编制、支出管理、结转结余资金管理、资产配置等内容上进行优化,同时迫切需要《规则》统筹协调“过紧日子”和“过好日子”的关系,进一步优化财会监督、绩效评价等内容,通过制度设计助力“少花钱多办事”。
(三)经济关系未理顺,“重分配轻管理”的拨款模式没有得到根治
近年来,随着国库集中支付改革的推进,财政预算资金由传统的层层划拨基本改为国库单一账户进行结算。但由于目前中央级行政单位存在的管关联单位、管宏观、管政策制定的特殊性,与其他行政单位、事业单位、企业的经济活动关系还没有理清,审计公告中披露的以拨代支、委托业务管理不规范、规避政府采购等行为屡查屡犯。
《政府采购法》《政府购买服务管理办法》等法规和文件的出台,虽然在一定范围内约束了行政单位再次分配预算资金的冲动,但由于目前《规则》等文件存在内容缺失,出现了一些新的“拨款”方式,值得引起高度关注:一是通过“补贴”规避政府采购,一些部门和单位通过内部审批的方式直接选定项目实施方案,为了规避政府采购,在内部签报文件中夸大项目预算,将购买行为变成补贴行为;二是通过“联营”方式规避政府采购,一些部门和单位通过联合举办的方式,直接选定项目实施方,但实施方所能提供的配套资源往往模棱两可;三是通过“奖励”的方式直接分配预算资金,由于预算没有进一步细化,在预算执行压力下,一些单位选择“以奖代补”的方式,直接将预算资金奖励给相关单位;四是通过“委托业务”的方式层层转包,项目资金虽然立项在行政单位,但该单位完全不具备实施能力,进而通过签署委托合同的形式转包给第三方甚至第四方,造成财政资金脱离预算监管。
上述行为的发生还与政府事权与支出责任问题相关联,中央级行政单位的职责范围、预算安排与委托事项还需要进一步分析,比如行政单位应在法律法规授权范围内转拨财政拨款及对企业的经济活动予以补贴;在明确中央和地方政府事权与支出责任的基础上,中央级行政单位应规范与地方各级各类行政事业单位的经济行为;在严格执行政府购买服务各项规定的基础上,行政单位应当理清与公益一类事业单位的经济行为等,这些均需要通过《规则》予以明确,对其中涉及预算编制、支出管理、财务监督等方面的内容进行修改。
(四)工作基础有漏洞,内部控制工作未发挥应有的效用
近年来不论从法律层面、制度层面,还是从操作层面,相关部门均出台了一系列的文件,但单位在统筹各项政策、加强协调管理方面还存很多问题。比如审计公告中披露的资产家底不清、存在违规处置(划转)、账实不符等情况,反映出单位内部资产使用部门、资产管理部门、财务管理部门的工作基础、工作机制出现了问题;再比如支付环节存在的没有按项目实施进度拨款、以拨代支、委托业务管理不规范等问题,反映出单位业务部门、法律部门、财务部门、合同归口管理部门等工作机制存在问题,这些问题更反映出单位没有将内部控制管理作为流程优化、风险管理的手段,一旦涉及跨部门、多环节的工作,很容易出现问题。当前《规则》的基本原则缺乏了对风险管控的要求,需要进一步阐释内部控制与其他财务管理工作的内在逻辑关系,将内控的思想和工作方法融入到《规则》中。
(五)管理措施有缺失,诸多计划管理的工作尚未形成有效闭环
审计报告披露的三公经费管理、会议费管理、培训费管理、政府采购管理等均是每年都发现的常规问题,为何屡查屡犯、有制度却难执行呢?笔者认为主要是由于管理头绪多、链条长,单位专注于工作程序的合规性,缺乏对管理工作全过程的质量控制。笔者整理了近年来财政部门出台的一系列主要的计划管理事项(如表3所示),这些计划类工作都期望建立“预算——计划——执行——检查——反馈——进一步优化”的工作机制,旨在通过计划约束执行、通过执行反映偏差、通过最后的检查优化下一轮的计划,但单位在实际执行时既要完成自身计划,又要制定和规范本部门的计划;既要做好资金的管理,也要分析业务的进度;既不能明显突破计划的范围,又不能让实际执行远低于计划的指标;即要认真落实好当前计划,还要总结分析已完成或不能完成的计划,这样的闭环管理设计思路对行政单位财务人员要求极高,在多重计划的重压之下,如何协调执行的准确性、适应性、灵活性,如何协调处理诸多计划管理事项,当前《规则》没有明确的指向。《规则》修订需要从财务分析、财务监督等方面,重新定位各类计划工作和后续措施,引导单位建立起管理的闭环。
(六)政策协调有难点,绩效管理、政府会计等改革要求倒逼《规则》的修订
近年来,中央级行政单位在全面实施预算绩效管理改革、全面推进政府会计准则制度实施等方面虽然做了很多工作,但从审计公告看,基础性工作仍然薄弱,亟需通过修订《规则》规范工作内容、创新工作方式、完善工作流程和机制。比如提升预算资金的使用绩效,必然要强调成本管理,那么现行《规则》中的支出管理、财务分析、财务监督等内容就要融入绩效管理的各项要求;再比如现行《规则》中的一些概念如何与政府会计准则制度中的会计要素、会计科目概念相互协调,确保《规则》和会计核算的有效衔接也是亟待解决的问题之一。
三、修订建议
(一)以优化基本原则为抓手,落实各项改革要求
财务管理的基本原则决定了财务工作的方向和评判工作质量的方针,审计中发现的问题很大程度上是由于管理理念和工作思路上存在误区所导致的。笔者认为,有必要通过重塑管理原则,从源头上优化管理。
1.《规则》第三条:“量入为出,保障重点,兼顾一般。”按照现行法规制度的规定,行政单位应当将所有收入纳入预算,统筹安排支出,坚持量入为出,收支平衡,不得无预算支出。这里的“入”不应狭隘理解为当年的收入,而需要统筹考虑存量和增量的关系。明确单位存量资金同财政拨款一样全部编入单位年初预算,并汇入部门预算。财政部门根据单位存量资金和预计收入情况统筹合理安排支出预算。财务管理要树立“过紧日子”的思想,积极盘活存量资金,发挥好“蓄水池”的作用。同时建议对于一般性支出应严格管理,尽可能地压缩。
2.《规则》第三条:“厉行节约、制止奢侈浪费,降低行政成本,注重资金使用效益。”笔者建议,为了与相关政策协调,建议《规则》提升对成本管理的要求,打通成本核算与绩效评价之间的桥梁。按照近年来党中央、国务院深化绩效管理改革的要求,迫切需要行政单位将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督的全过程。行政单位需要充分运用绩效手段,积极推进预算和绩效管理一体化;需要进一步推进绩效指标体系建设,完善预算绩效管理考核,层层传导压实绩效责任;需要健全以绩效为导向的预算分配体系;需要加强事前绩效评估,严格绩效管理目标,提高绩效评价质量;需要健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制。
综上,建议《规则》第三条修改为:“行政单位财务管理的基本原则是:量入为出、盘活存量,保障重点,严控一般,例行节约,制止奢侈浪费,注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束。”
(二)以细化任务要求为抓手,理清各项财务关系
现行《规则》中对主要任务的描述相对简单,涉及预算管理、资产管理、财务分析、对所属单位管理及对后勤部门管理,但随着宏观经济形势的变化及各项改革政策的出台,有必要对工作任务重新进行定位。
1.《规则》第四条“科学合理编制预算,严格预算执行。”科学合理编制预算一直以来都是行政单位财务工作的重点,但很多行政单位未能摆脱“争资金、上项目”,盲目追求预算资金最大化的理念,未能处理好量力而行和尽力而为的关系。随着预算规模的增加,单位管理资金的能力并未得到相应的提升,很多单位存在片面追求预算执行进度,以拨代支、胡乱委托、不按进度拨款,“库款搬家”脱离财政有效监管等行为,未能处理好“多要钱”“快花钱”和“花好钱”之间的平衡关系。因此需要通过优化任务内容,引导单位提质增效,建议将此内容优化为:“科学合理编制预算,确保单位事权与支出责任相匹配,确保财力与管理能力相匹配,严格预算执行,确保执行质量。”
2.《规则》第四条“对行政单位所属并归口行政财务的单位的经济活动实施指导、监督。”2019年起执行的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》与原《行政单位会计制度》相比,在收入要素中多了一个会计科目“非同级财政拨款收入”,旨在核算没有通过同级财政部门安排的财政拨款收入。这里既包括同级其他部门转拨财政款,也包括跨预算管理级次的财政拨款,但对于行政单位能否转拨财政资金、能否跨预算管理级次拨款,需要《规则》规范与《预算法》相适应的转拨经费行为。
随着政府购买服务、事业单位分类改革等工作的推进,行政单位如何强化主体责任,规范对外委托业务行为,如何通过规范行政单位经济行为,优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平,需要《规则》明确拨款对象及拨款方式。
建议第四条补充内容:“行政单位应在法律法规授权的范围内转拨财政拨款;行政单位应在法律法规授权的范围内对企业的经济活动予以补贴;严禁行政单位对其行政单位的经济行为予以补贴;严禁行政单位与公益一类事业单位发生经济往来事项。”
(三)以统筹协调工作机制为抓手,破解环节不衔接造成的管理风险
《规则》第六章“资产管理”的相关内容过于宽泛,政府会计准则制度实施后,对于资产定义的内涵和外延需要与政府会计准则相协调。建议对资产管理予以分类指导,并尽可能地给出管理原则:一是补齐对公共基础设施、保障性住房、文物文化资产、政府储备物资等内容的管理短板,建议明确资产权属,摸清资本性支出形成的资产,加强对此类资产的会计核算,确保账实相符;二是增加对于固定资产、无形资产等资产配置标准的要求,强化资产配置与存量资产的有效衔接,确保房屋、车辆、专用设备等配置均衡性;三是抓大放小,对单价低于资产计量标准的办公家具、办公用品等,要通过计划管理、标准管理,创新管控新模式,确保后续管理不缺位。
对于合同管理的相关内容,尽管2012年财政部发布了《行政事业单位内部控制规范》,将合同管理作为业务层面的内容重点介绍,但由于存在工作机制协调的问题,合同管理一直是单位财务管理的难点和重点。政府会计准则制度实施后,对于合同管理的效果也直接影响了会计信息的质量。
建议《规则》第一章“总则”中增加促进工作机制衔接的表述:“单位应当对合同实施归口管理,建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制,实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。”
(四)以强化计划管理为抓手,促进单位支出的标准化水平
《规则》第二十条要求行政单位严格支出时主要遵循开支范围和标准。结合近年来出台的《政府采购法实施条例》以及出国费、会议费、培训费、资产配置等相关管理办法,均需要建立计划管理制度,通过严格执行工作计划严控支出行为。同时计划管理制度要求建立配套的报告、分析和信息公开的相关机制,这就要求行政单位支出管理的维度至少应包括四个方面,即预算、计划、标准和范围。
建议将《规则》第二十条调整为“行政单位的支出应当严格执行已经批复的预算和相关工作计划,在国家规定的开支范围及标准内,建立健全支出管理制度,对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制。”
建议将《规则》第五十三条调整为“财务分析的内容包括预算编制与执行情况、收入支出状况、人员增减情况、资产使用情况及相关计划执行情况等。”
建议将《规则》第五十七条调整为“行政单位应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度,依法依规公开有关计划执行情况和相关财务信息。”
(五)以协调相关概念定义为抓手,确保各项制度有序衔接
现行《规则》是与《行政单位会计制度》相适应的财务规则。政府会计准则制度实施后,原有的会计要素由5项变为“5+3”项,体现了财务会计与预算会计适度分离又相互衔接的新模式。为避免财务管理工作与会计核算脱节,建议《规则》修订时以政府会计准则制度中已经明确的相关会计要素和科目为基准,其中:第二章“单位预算管理”部分建议增加预算收入管理、预算支出管理和预算结余管理等具体条款,将第五章“结转和结余管理”融入第二章;第三章“收入管理”部分建议增加对于“非同级财政拨款收入”管理的相关条款,明确收入确认的条件和范围。第四章“支出管理”部分建议修订为“费用及成本管理”,明确行政单位业务活动费具体管理的内容、范围等,同时为今后单位开展成本核算、进行成本管理奠定制度基础。第六章“资产管理”部分建议补充公共基础设施、政府储备物资、保障性住房等相关内容,要求资产及时入账、准确核算、确保账实相符。第七章“负债管理”部分建议结合政府会计负债准则相关条款,明确政府债务相关概念的界定。
责任编辑 张璐怡
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