时间:2021-03-25 作者:赵怿辰 作者简介:赵怿辰,山东财经大学燕山学院; 赵大海 赵大海,山东省财政厅。
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摘要:
财会工作是微观经济活动的重要组成部分,为整体社会经济活动体系形成提供支撑,是宏观经济管理的基础。作为行业主管部门,财政部门履行监督责任义不容辞。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调,以党内监督为主导,将财会监督列入党和国家监督体系的十大监督之一,更是明确了财会监督在经济管理中的重要地位,为进一步清晰定位、梳理思路、加强配合、有效开展实施好监督工作指明了方向。本文就如何在现有法律法规框架内理顺财政部门内部财会监督分工协作关系,构建财会监督规范标准与运行制约流程,合理运用各项监督执行工具与手段维护财会监督权威性与严肃性等方面进行探索,为明晰财会监督体系中财政部门的定位和下一步发展方向提供参考。
一、财政部门开展财会监督的历史发展和现状
新中国成立以来,财政部门紧紧围绕不同经济管理体制时期发展大局,将财会监督与中心工作有机结合,始终坚持聚焦难点、重点、热点问题,为政府经济管理服务。从计划经济体制时期与统收统支的财政体制相适应,通过对企业财务管理和经济核算的直接干预,堵塞财政流失漏洞,挖掘收支潜力,促进增产节约;到市场经济体制时期与改革开放形势相适应,以检查为手段大力查补财...
财会工作是微观经济活动的重要组成部分,为整体社会经济活动体系形成提供支撑,是宏观经济管理的基础。作为行业主管部门,财政部门履行监督责任义不容辞。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调,以党内监督为主导,将财会监督列入党和国家监督体系的十大监督之一,更是明确了财会监督在经济管理中的重要地位,为进一步清晰定位、梳理思路、加强配合、有效开展实施好监督工作指明了方向。本文就如何在现有法律法规框架内理顺财政部门内部财会监督分工协作关系,构建财会监督规范标准与运行制约流程,合理运用各项监督执行工具与手段维护财会监督权威性与严肃性等方面进行探索,为明晰财会监督体系中财政部门的定位和下一步发展方向提供参考。
一、财政部门开展财会监督的历史发展和现状
新中国成立以来,财政部门紧紧围绕不同经济管理体制时期发展大局,将财会监督与中心工作有机结合,始终坚持聚焦难点、重点、热点问题,为政府经济管理服务。从计划经济体制时期与统收统支的财政体制相适应,通过对企业财务管理和经济核算的直接干预,堵塞财政流失漏洞,挖掘收支潜力,促进增产节约;到市场经济体制时期与改革开放形势相适应,以检查为手段大力查补财政收入,治理整顿经济秩序;再到公共财政管理体制改革时期强化支出监督理念,不断创新监督方式方法,完善机制建设和内部监督检查;直至现在以现代国家治理为理念,深度融合“可靠性、相关性、可比性、实质重于形式、可理解性、重要性、谨慎性、及时性”等财会特有属性,形成了全面覆盖、多层维度、各有侧重的监督体系。
(一)以《会计法》为依据,以“会计信息”为目标,财务规则、会计制度、资格管理、内控规范等制度为补充,构建完成对全社会所有参与经济活动单位的财会监督基础体系
1.明晰权责,制度保障。单位的会计工作由单位负责人负责,会计机构、会计人员遵守职业道德,提高业务素质,依照法律规定进行会计核算,相互分离、相互制约,建立健全本单位内部会计监督制度。从根本上确保会计资料真实、完整,建设维护会计人员认真执行本法、忠于职守、坚持原则的诚信保障体系。
2.设立标准,规范流程。统一设置会计账簿、进行会计核算、编制财务报告、执行会计制度等会计行为,形成社会认可、国际接轨的有效“会计信息”,保持在不同时期、不同主体之间的一致性、可比性。为审计、统计、税务、金融等监管部门依照职责对有关单位经济行为实施监督检查时提供标准化目标和数据信息。
3.严肃法纪,维护秩序。在常规性、日常性财会监督的基础上,对个别重点项目或重点领域积极开展不定期的行政执法检查,及时纠正经济活动中的偏差及失误,防范形成蔓延性、系统性经济事件。以执法强制力产生震慑作用,敦促市场经济主体不断加强和改进财务会计管理工作,确保会计信息记录的合法性和真实性。
(二)以《预算法》《政府采购法》为依据,以“资金使用”为目标,指标管理、国库集中收付、零余额账户、公务卡使用等制度为补充,逐步完善对预算编制、执行、决算全过程的财会监督管理体系
1.监管级次。一是对本级预算部门及下属单位开展的全方位、常态化、资金到末级的精细化约束监督;二是对下级财政系统开展的库款监控、报表调度、转移支付体制等有一定自主性的引导型、均衡型约束监督。
2.监管强度。一是以预算分配执行体现的日常监督,整改纠偏为一般手段;二是以预算绩效评价体现的有效性管理监督,考核评价后预算调整为普遍手段;三是以专项治理开展资金管理使用情况检查体现的行政执法,并最终实施处罚处分的法律手段。
3.监管目的。一是以保障政府机制基本运行、社会运行管理平稳,侧重于资金使用合法合规的约束性监管;二是以激励提高竞争性,鼓励科技创新和经济发展运行,发挥资金引导作用的效能性监管;三是以处置应对个别群体性、波及面广和产生重大影响的临时突发事件,用于解决专门问题,体现资金应急调度能力的安全性监管。
(三)以《注册会计师法》《资产评估法》为依据,以“执业能力”为目标,报告报备、执业许可等规范性制度为补充,通过对履行社会经济监督责任的中介机构监管,达到以点带面全覆盖的财会再监督机制
1.通过政府购买服务方式引导中介机构服务政府宏观调控,对市场经济实体实行间接影响,了解经济市场实时动态,引导中介机构提升财会服务质量,及时制定政策以保障资本市场有序运转、缓解社会经济矛盾。
2.通过机构执业许可、监测报备资料等方式实施动态跟踪,便于在日常监管过程中及时发现线索,切实维护服务市场秩序,规范中介机构合规合法实施社会化财会监督行为。
3.通过执业质量检查方式严肃社会经济秩序和财会核算制度,实施统一有效的监督标准规范,确保中介机构的监督公信力,保障社会监督人员不缺位、能力不缺失,推进扩展财会监督的广度。
二、目前财政部门实施财会监督时存在的问题
虽然财会监督体系框架已经基本形成,各项法规制度趋于完善,会计信息质量、预算执行监测、审计执业质量、监督公开透明等方面取得一定成效,但目前财政部门在开展监督工作时仍然面临一系列具体的问题和挑战,主要表现为:
(一)监督主体方面
1.财会监督法律体系缺乏顶层设计。《会计法》规定财政部门管理本行政区域内会计工作,同时规定审计、税务、人民银行、证券监管、银保监等有权依照各自职责,对会计资料实施监督检查。从法律层面财政部门财会监督牵头职责不明确,也难以对不同监督部门监督内容和边界进行层次上的合理安排。
2.缺乏实质有效的财会监督协调机制。管理类财会监督主体多元化特征明显,依据不同的法律法规对基础会计信息实施监管操作,各监督主体间各自为政、封闭运行,财政部门权威性不高、协调沟通困难、相互配合渠道不畅,导致监督覆盖面既有重叠又有真空,容易出现重复检查的现象,严重浪费监督资源,对一些违规违法行为的监督尺度也不统一。
3.基层财会监督核心力量不足。专职财会监督人员作为部门行使职权的代表,直接与被监督单位进行实质性沟通交流,但地方财政普遍存在重资金、轻监督的现象,专职监督干部数量较少且年龄结构老化,一些市县甚至只有一两个专职人员,知识面和业务更新渠道也少,难以满足监督工作的需求。抽调其他岗位人员应急,大多数均是从事机关文字、报表统计、资金调度等日常管理工作,短时间很难满足监督岗位要求,经验积累和专业性无法保证。
(二)监督客体方面
1.未建立有效的财会岗位监管体系。一是行政事业单位财会岗位有大量不具备财会、审计、金融等经济管理专业背景的从业人员,基层岗位甚至普遍存在临聘、返聘、兼职人员;二是仅单向重视职称评审和教育培养上升式机制,但并未与职务晋升等职业发展挂钩,未起到实质性的作用;三是多年沿袭监督对象“对账不对人”“重经济损失轻信用损失”的习惯,对单位违法违纪行为处理处罚和财会岗位个人结合不紧密,对很多财会信息失真失实仅是调整账簿,监督结果没有对应的客体着力点。
2.财会监督信息全面性欠缺保证。会计核算信息虽然贯穿管理情况、运营活动、内部控制、涉税情况等诸多方面,但由于财会监督涉及对象数量庞大、分布广泛、形态各异、参差不齐,从政府预算、公共资金和行政事业单位一直到企业、社会组织、个人等各类主体,大多数单位将会计活动定义为记录和计算,会计信息仅仅满足于不违法违纪的“底线”,生成过程中必然受各种因素影响,特别是保密性、敏感性信息的辅助资料无法规范详尽,单纯依靠报表账簿很难完整全面反映情况,财会监督相应不能深入,失去实质性意义。
(三)监督目的方面
1.不同层面监督目的分化,无法形成合力。在当前财权事权分级体制下,各级政府实施财会监督时,存在着有合作又有分歧的问题,中央级收入稳定且拥有“铸币权”,主要侧重财经法规和财政支出方面的监督,以维护公平秩序、保障支出合理合规为目标;市县级具有考核竞争与刚性支出的矛盾,主要侧重工作业绩和财政收入方面的监督,以争取更多收入、提升当地社会和经济效益为目标。
2.未形成监督促管理的规划既定目标。一是监督存在“头痛医头,脚痛医脚”现象,单纯为解决问题而解决问题,没有充分考虑监督与管理的融合,缺乏系统化、全方位、适时性监督机制来统一安排协调专项检查工作;二是日常监督目标性不强,事前的预见性审核和事中的控制性监管乏力,对发现的小问题没有及时处理,累积成严重问题,最后再依赖组织大规模临时性检查的方式解决问题;三是重资金分配、轻后续监管,财政专职监督机构对预算编制、调整和决算监督参与有限,目的契合度不高,具体制定实施监督目标行为时“泛审计化”,以合规性为单一目标,效能管理性体现差,导致监督成果既不能完全有效运用,也达不到“预算—执行—监督”闭环管理目的。
(四)监督手段方面
1.财政部门执行财会监督缺乏有力手段。与税务机关有权核定纳税人的应纳税额、暂停发售甚至收缴发票、通知限制欠缴税款者出境等手段比,与证券监管机构有权对证券参与主体现场检查、冻结或者查封涉案财产或者重要证据、限制被调查当事人的证券买卖等主动性措施比,财会监督部门的执行手段完全依赖于对会计信息资料查询整理后,形成用于申请法院强制执行的处理处罚决定,方式单一、周期漫长、程序繁琐、独立性弱,明显弱于相关法律法规赋予其他部门多样化的监督手段。
2.财会监督的信息化建设亟待完善。财政系统内虽然开发了众多信息管理平台,但无论省市县级纵向,还是业务处室职能横向,各系统长期存在标准不统一、更新不及时、信息难共享的现象,除了扶贫专项和近期刚建立的特殊转移支付外,连末级单位资金流向都无法实时提供;对系统外不同编程、不同规范的海量财会软件数据库,提取筛选数据更是力不从心,完整性和准确性很难保证,大多数情况下只能采取传统的手工查账方式,相较使用“金三”征管系统的税务机关,监督效率低、效果差,难以满足监管需求。
3.财会再监督发展达不到职责要求。截至2019年年末,作为政府财会监督手段重要补充,具有市场化再监督职能的注册会计师事务所已有9393家,注册会计师多达107654人,中介机构整体发展良好,但仍然存在诸多问题。一是监督力量发展不平衡,东部经济发达地区大型会计师事务所行业优质资源相对集中,而西部和中小县城的小机构经营困难,自身执业水平堪忧,造成再监督质量两极分化、差异明显,起不到社会监督主体的补充作用,反而损害了财会监督公信力;二是注册会计师在多样的经济活动、复杂的交易行为等严峻执业背景下,缺少类似律师执业所具备的外围调查取证、申请采取强硬措施等有力手段,只能采取“就账论账”的方式和约束力较弱的回函询证手段,难以收集充分、适当的信息证据,得出公允性结论,履行社会财会监督职责成效大打折扣;三是注册会计师群体整体财会、审计专业水平较高,但对于其他专业领域却不一定擅长,在具体监管时无法结合监管中的某些特殊情况采取更具针对性的有效措施。
三、财政部门进一步完善提高财会监督水平的发展方向
(一)完善顶层设计,规范统一财会监督完整体系
一是树立全局意识,深入研究新形势下财会监督内涵和外延的权威界定,积极配合政府梳理各部门在财会监督中的法律地位、监督职责、规范程序和方法措施等,探讨提高立法层次,通过立法赋予财政部门牵头职责,从国家治理层面搭建财会监督制度体系,明确不同主体参与财会监督的法律定位和职责边界,合理配置财会监督资源,形成“不缺位、不越位、全覆盖、高效能”的监督机制。
二是继续做好会计监督管理工作,牵头建立统一的财会资料信息交流与公开平台,以“一次上报,全面共享”的模式减轻重复上报负担,彻底杜绝多套财务报告报表和账簿的舞弊空间,确保税务、金融、证券监管、国资监管等职能部门依法按需获取规范一致的财会信息,便于有效开展监督管理。同时,发挥好财会监督管理政策参与者和诠释者的角色作用,强化不同财会监督主体之间的分工合作,建立包括审计、税务、市场监管、证券监管、银行保险监管等部门在内的财会监督协调配合机制,及时统筹监督计划,交流监督情况,共享监督成果,促进不同监督主体之间充分合作,确保整体财会监督工作分工明确、界限明晰、运行高效,形成监督合力。
三是结合财政业务丰富监督手段,授权财政部门查询被监督单位在金融机构的账户和以个人名义在金融机构的存款,采取必要手续冻结存款,封存有关资料和资产,制定财会信息信用清单,规范暂停拨付或暂停使用财政资金的程序办法,增强财会监督权威性;争取增加财会再监督社会机构必要的监督手段,授权注册会计师以执业证书向有关单位或者个人调查情况,依法查阅、摘抄和复制外部审计证据材料,鼓励注册会计师加强与律师进行联合执业,积极申请向财政、审计、税务、金融等部门调取证据或要求行政协助,提高财会再监督执行力;加大财务造假的处罚力度,使之与其造成的经济损失和社会效应基本匹配,重点加大对单位负责人数据造假的刑事责任和惩罚力度,提高财务造假的违法成本,特别是提高财会违法行为人的法律责任和行政责任,确保财会监督威慑力。
(二)推进自身建设,整合完善财政管理一体化监督机制
一是从全面性、连续性入手,统筹规划预算一体化、专项转移支付直达、政府债务预警等管理体系改革进程,有序安排财会监督措施在各项制度中的定位和运用,推动日常审核、绩效评价和专项检查三大财会监督工具密切发挥互补、互助、互联关系,有机结合运用。加强日常审核规范,切忌流于形式,履行必要程序,提倡科学分析,合规性审核紧跟财政资金走向,掌控资金管理使用细节,控制财政资金的安全运行;进而通过绩效评价程序,规范财政资金运转全过程合理、科学、有效,以量化指标强化考核与问责机制,力求不仅加大工作力度,更提高工作质量和效率,覆盖经济运行全过程,不出现工作遗漏和监督盲区,推动财政资金的高效使用;针对绩效评价无法解决的突发性或重大性难题实施专项检查,抓重点、抓难点,及时纠偏,确保约束有力、防止“破窗效应”,同时研究长效机制,加快整体监管机制运行的改革与创新,形成公共财政框架下的监管系统闭环。
二是从科技性、信息性入手,全力推动财政大数据统筹运用,提升财会监督信息化数据应用,在预算单位会计管理方式、会计核算模式和会计主体责任保持不变的情况下,统一资金管理会计系统,实现各级预算单位在同一账务体系、数据结构、数据标准下进行核算,实现数据适时共享整合,提高监管工作效率,为财会监督提供可信、可靠的数据基础,以此结合财政改革和管理的问题需求,提供技术支撑,优化力量配置,开展政策研究、预算绩效、扶贫资金、债务风险等一系列应用分析,满足财会监督信息需求。
三是从推广性、自发性入手,充分认识内部财会监督是内控制度建设的重要保障,涉及数以千万计的各类财会主体和财会人员,牵扯方方面面不同利益,必须提倡各类财会主体自我推动完善内部治理和内部控制。对体制内行政事业单位,要充分发挥部门的主体关键作用,建立部门单位内部控制评价指标体系,运用风险评估、系统建设、满意度调研等多种形式,分类指导其内部财会监督的机构设置、人员配备、制度建设、工作实施、效果考评,组织培训评价内容。对体制外企业、个体工商户等单位,要注重发挥引导作用,借助行业主管部门、社会组织的力量,完善内部治理结构和履行行业自律职责相结合,促进投资者、董事会及其专业委员会、监事会、经营层、独立董事等运行机制的财会监督职责健全,规范总会计师、财务总监及内审、内控机构和人员的财会监督行为,促使内部财会监督工作实现全留痕、可追溯的效果,推动形成内部财会监督全面有效运行的工作态势。
(三)加强监督与人员管理相结合,抓好会计行业能力与信用评价体系建设
一是做好会计人员管理系统升级完善,在充分考虑会计人员的新增、退出、职称职位变化、跨省异地就业等变动情况基础上,夯实全国统一、动态更新的会计人员基础信息库,优化增加财会监督结果应用管理模块,理清行为结果与相对行为人关联,保障财会监督落实问责准确到位。
二是以完善后的会计人员管理系统为切入点,探索推行会计人员执业质量积分制管理模式,结合违规违法处理、信息数据造假等财会监督方面的情况,破除单纯依靠评比表彰、荣誉认定、职称提升等激励措施调动积极性的“天花板”效应,合理设置分数指标,督促会计人员提高自律性。
三是依托数字化手段,实行公开共享的信息披露机制,提升会计人员专业技术能力透明化和市场化,扩充完善会计人员库相关功能,一方面与纪检、税务、金融、市场监管等部门和社会信用体系实现信息共享,实现会计人员涉及违法违纪行为与会计管理系统信息数据实时对接;另一方面为社会提供会计人员专业能力和诚信信息,满足用人单位了解会计人员信息的需求,提升财会监督信息使用价值。
(四)优化财会监督专职机构组织形式,打造过硬队伍
一是在机构建设上,努力提高财会监督专职机构的权威性和独立性,增强财会监督内外协调、统筹资源、推进落实的具体职能。执法检查与日常行政管理不同,有较强的对抗性,极易产生对立矛盾,监督水平的高低不只影响到工作效率和深入,更决定监督结果的成败,这就要求监督人员会计基础更加扎实、知识面更加宽广,工作程序更加严谨规范,全方位提升财会监督的能力保障。
二是在人员储备上,拓宽财会监督选人用人视野,做好各类财会人员调配工作,系统内与体制外相结合、管理督促与培养使用相结合,加强“优胜劣汰”,充分考量日常业务的知识积淀和专业实绩,多渠道弹性配置人员,以财会高端人才培养及智库建设为纽带,形成向心力,固化强化财会监督兼职队伍建设,让专业能力强、政策水平高的财会监督人才有展示的平台和提升的渠道。
三是在组织实施上,对社会关注度高、重大疑难的事项,探索以成立“专案组”的方式,减少工作阻力,有针对性地解决问题,根据专项检查工作任务集中、时间集中的攻坚特点,选取执业经验丰富、综合能力突出的专职监督干部为骨干,承担程序类、法制类、保障类具体工作,根据不同监督侧重点以社会化临聘、体制内借调等方式,选取实务人才承担专业类、政策类、技术类等具体工作,整合充实监督力量,规范有效开展执法工作。
四是在决策形成上,建立完善问题分析和执法定案的专家会议机制,选取财会高端人才智库中理论和实务经验丰富的专家学者,对财会监督中发现的疑难问题、新问题和造成重大影响的问题进行探讨研究,充分论证完善监督检查决定,形成专家合议结论,发挥集体智慧和组织力量,确保监督检查结果真实有效,切实体现财会监督在推进国家治理能力现代化中的功能作用。
责任编辑 张璐怡
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