水利基础设施记账主体的确定探讨

许嘉欣

水利基础设施是公共基础设施的主要组成部分，同时也是国有资产的重要构成部分，具体包括防洪堤、海堤、圩（围）堤、水利业务用房、泵房、闸室、自动化控制设备、闸门、启闭机等。我国水利基础设施存量大、覆盖面广，准确核算水利基础设施“家底”，夯实政府财务报告国有资产的披露，对于经济社会发展意义重大。水利基础设施政府会计核算面临的首要问题是记账主体的确定。

一、水利基础设施记账主体确定中的难点

一是资金申报单位和实施管养单位分离。水利基础设施的管养资金一般由当地水行政部门（一级部门预算单位）向当地财政部门申请，政府批复后由水行政主管部门划到实施管养单位，这就导致水利基础设施的管养资金存在资金申报单位和实施管养单位（用款单位）分离的问题，容易产生资金所有权、使用权和会计主体责任归属模糊的问题，需要进一步明确记账主体，为会计记账提供有效依据。

二是管养单位和养护实施主体不同。管养单位可能自行实施管理养护工作，也可能发包到第三方企业实施具体管理养护工作，需要分析管养责任在谁的问题。

三是部分水利基础设施具有可分割性。最具有可分割代表性的水利基础设施是堤围，一条连贯的堤围常横跨多个行政管理区域，存在由一个行政事业单位管理多个行政管理区域的堤围的情况。目前我国水利发展推行流域性管理，可以预判将会有更多的可分割性水利基础设施归属同一个管理单位。

四是因相关环节成本材料缺失导致记账主体难以确定。部分水利基础设施建成后并未明确后续实施管养的责任主体，以至于建设单位在建成后未办理产权移交手续，无法确定会计核算主体。部分水利基础设施虽明确固定年限的管养责任主体，但未明确产权主体，建设单位一般只向管养主体移交管养责任，并未移交财务及工程档案，由于历史久远，有可能导致这部分的财务及工程档案缺失或难以追寻，从而使管养单位缺乏入账依据，无法办理水利基础设施入账手续。

二、应对措施

水利基础设施会计核算记账主体的确认，原则上按照“谁承担管理维护职责，由谁记账”的判断标准，综合考虑水利基础设施的所在地、受益区域、管养需求、资金来源等因素确定。具体由当地政府确定水利基础设施的管养责任主体，按照管养资金的到位情况，结合管养资金实际用款单位，以及对后续管养支出承担直接责任等情况，确定水利基础设施会计核算的记账主体。下面结合实例探讨不同情况下的应对措施。

（一）水利基础设施的资金申报单位和实施管养单位不同时，承担管理维护职责的单位一般为记账主体

例1：DDK水闸由JX水利工程管理处实施管养，该项管养经费由X区、H区、P区分别按照30%、30%、40%的比例向当地财政部门申请，再由X区、H区、P区将政府批复的资金划拨到JX水利工程管理处实施用款。承担DDK水闸管理维护职责的是JX水利工程管理处，虽然管养经费申请和划拨单位是三区，但实施管理维护职责以及后续支出责任的是JX水利工程管理处，假设不考虑其他因素，判定记账主体为JX水利工程管理处。

（二）水利基础设施的管理养护主体和养护实施主体不同时，承担管理维护和后续支出责任的主体一般为记账主体

例2：LQJ电排站建立在X区，电排站的建成能有效减轻X、J区的排涝压力，其中：J区受益面积占80%，X区的受益面积仅占20%。管养经费市级补助10%，J、X区分别按照60%、30%比例分摊。该电排站建成后所有权属于J区水利局，运行管理责任主体为JX水利工程管理处，通过公开招标确定第三方B公司为运行管理单位。该案例有两处值得注意的地方：一是基于水利基础设施的受益面积判定所有权属和管养经费的分摊比例。LQJ电排站虽然位于X区，但由于J区受益面积大，因此判定所有权单位为J区水利局，管养经费也是J区占比高。二是区分管理养护主体和养护实施主体。B公司属于JX水利工程管理处采取发包的方式委托实施对LQJ电排站的养护，B公司是受托关系，不享有事权，也不承担后续支出责任，属于养护实施主体，B公司不应当作为记账主体。承担管理维护和后续支出主体责任的是JX水利工程管理处，假设不考虑其他因素，判定记账主体为JX水利工程管理处。

（三）横跨多个行政管理区域的水利基础设施，属地维护主体一般为记账主体

例3：XJ大堤横跨A、B、C、D四个行政管理区（A段位于A区、B段位于B区、C段位于C区、D段位于D区），其中A、B、C段的维护主体为JX水利工程管理处（市级事业单位）、D段的维护主体为HS水利工程管理处（D区事业单位）。一条大堤按照不同行政管理区域划分，分别由不同的行政事业单位确定记账主体。D段的管养经费由D区负责，维护主体HS水利工程管理处属D区管理，D段的记账主体毫无疑问为HS水利工程管理处；A、B、C段的管养经费则由A、B、C三区按比例分摊，划拨至JX水利工程管理处，原则上记账主体应为JX水利工程管理处。但由于前期建设A、B、C段分别由三区负责，中期加固建设也由三区负责，后期部分修补由JX水利工程管理处负责，前期和中期加固建设的记账主体分属三区。可以由市政府统筹将A、B、C段前期和中期加固建设的记账主体统一改为JX水利工程管理处，并作为后续支出记账主体。

（四）尚未入账的水利基础设施应尽快确定记账主体，并按照相关资料计入记账主体账上

例4：BK水闸于1978年由BK工程指挥部（临时机构）建成，后所有权属JX水利工程管理处并负责养护责任，JX水利工程管理处为二级部门预算单位，可自行向上级主管水行政部门及财政部门申请部门预算资金，实施管养资金使用。记账主体为JX水利工程管理处，应按照历史财务、工程等资料将BK水闸计入JX水利工程管理处账上。涉及原始价值资料缺失部分，可考虑寻找第三方重新评估该部分的价值，以重置成本进行入账处理。

实务操作中确认水利基础设施的记账主体往往比较复杂，对于记账主体存在争议的水利基础设施，可由当地水利部门牵头，召集当地财政、发改委等部门，以及水利基础设施的建设单位和管养单位等共同研究讨论，统一意见、提出记账主体建议，商定后报当地政府同意确定记账主体，为后续会计核算提供支撑。

（作者单位：江门市江新联围管理处）

责任编辑　姜雪

主要参考文献

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