时间:2021-03-04 作者:姜宏青 作者简介:姜宏青,中国海洋大学管理学院教授; 张璐璐 张璐璐,中国海洋大学管理学院硕士研究生。
[大]
[中]
[小]
摘要:
一、行政单位预算管理改革的政策背景
(一)《预算法》修订要求行政单位预算管理与之同步
基于财政科学化、精细化的管理要求,新《预算法》(2018年版,以下简称《预算法》)以建立健全全面规范、公开透明的现代预算制度为根本宗旨予以修订并发布实施,切实强化了对政府组织预算收支行为的管理和约束。第一,《预算法》明确我国公共财政收支应将提升预算资金配置与使用的绩效作为预算管理的目标,实现预算目标从“控制导向”向“绩效导向”转变;第二,《预算法》在立法层面明确要求建立全口径预算管理体系,全面反映政府的财政资金收支情况;第三,《预算法》推进预算编制精细化、预算执行规范化,要求预算编制全部细化到“项”级科目,充分考虑预算支出标准和存量资产情况,加强对预算执行的动态监控和支出绩效评价;第四,《预算法》强调提高预算透明度,鼓励公民直接参与到预算过程,对政府受托责任履行情况实施绩效监督,保证预算过程的公开公正。《预算法》作为公共部门预算领域的基础性法律,对我国行政单位预算管理工作提出新的要求,行政单位预算管理作为《预算法》的组成部分必须适应总体目标的改变,《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)作为...
一、行政单位预算管理改革的政策背景
(一)《预算法》修订要求行政单位预算管理与之同步
基于财政科学化、精细化的管理要求,新《预算法》(2018年版,以下简称《预算法》)以建立健全全面规范、公开透明的现代预算制度为根本宗旨予以修订并发布实施,切实强化了对政府组织预算收支行为的管理和约束。第一,《预算法》明确我国公共财政收支应将提升预算资金配置与使用的绩效作为预算管理的目标,实现预算目标从“控制导向”向“绩效导向”转变;第二,《预算法》在立法层面明确要求建立全口径预算管理体系,全面反映政府的财政资金收支情况;第三,《预算法》推进预算编制精细化、预算执行规范化,要求预算编制全部细化到“项”级科目,充分考虑预算支出标准和存量资产情况,加强对预算执行的动态监控和支出绩效评价;第四,《预算法》强调提高预算透明度,鼓励公民直接参与到预算过程,对政府受托责任履行情况实施绩效监督,保证预算过程的公开公正。《预算法》作为公共部门预算领域的基础性法律,对我国行政单位预算管理工作提出新的要求,行政单位预算管理作为《预算法》的组成部分必须适应总体目标的改变,《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)作为以《预算法》为统驭的制度体系的组成部分,也必须顺应改变而予以修订和完善,以形成和《预算法》相辅相成的制度规范体系。
(二)政府预算绩效管理规范引领行政单位预算管理制度变革
为推动政府绩效管理规范开展,2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)发布,《意见》着力推进各地区各部门加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,以“花钱必问效,无效必问责”的原则对行政单位预算管理提出新的变革要求:一方面,《意见》明确了行政单位全面的预算资金管理要求,要求行政单位基于预算资金管理环节对单位预算收支、政策和项目全面实施预算绩效管理,从成本、效率、经济效益和社会效益等方面综合衡量预算资金使用效果。另一方面,《意见》强调以结果为导向,行政单位要在预算决策、编制、执行及决算各环节贯穿绩效目标管理理念,建立健全绩效指标和标准体系,实时监控和评估绩效目标实现程度和预算执行进度,加强评价结果的反馈与应用。《意见》的出台标志着行政单位进入全面实施预算绩效管理的新阶段,也就要求《规则》在行政单位预算资金管理体系中突出绩效目标导向,实现预算管理和绩效管理全流程和全方位的一体化。
二、现行行政单位预算管理规范的不适应性分析
(一)基于合规性的预算管理目标具有局限性
现行《规则》作为行政单位预算管理工作具体指引,其预算管理目标实质上仍延续旧《预算法》(1994年版)的“控制导向”,以“控制”为手段保障财政预算资金收支的合规性,表现为通过严格规范行政单位预算收支行为、强化预算执行约束、加强对预算的控制和监督,保障行政单位收支预算得到严格落实。然而,基于政府职能转变背景下产生的服务型政府将公共服务均等化作为其基本职能,旨在通过财政资源的有效配置实现公平和效率的统一,意味着以合规管理为核心的行政单位预算管理规范已难以适应服务型政府的职能履行要求,难以适应有效政府的管理效率要求,难以适应行政单位整体的财务管理目标要求,亟须突破传统的合规管理,实现向兼顾公平和效率的绩效管理目标要求转变,形成行政单位“合规管理+绩效管理”的预算管理新体系。
(二)以收支为核心的预算缺乏对存量资产的管理
在现行收支预算管理体系下,行政单位依据以收付实现制为基础的预算会计提供的财政资金收支信息实施资产配置管理,存在只管流量、不管存量的局限性,导致行政单位缺乏存量资产实物增减和价值周转的信息,难以衡量存量资产对新增资产配置的影响。首先,资产存量信息管理缺口制约资产配置决策的准确性。存量资产信息是行政单位开展资产配置支出预算编制、审核及批复的基础,存量资产数据的欠缺导致新增资产配置支出预算缺少决策依据,造成新增资产配置存在较大的随意性,从预算流程开端便制约了资产配置效率。其次,预算执行过程无法发挥存量资产配置流转机制作用(唐大鹏和任少波,2017)。预算执行是财政资金按照批复的预算予以落实的过程,由于缺乏存量资产管理约束,行政单位往往在尚未考虑存量资产的情况下,便积极配置部门或项目所需资产,忽视了对部门间以及部门内部存量资产的优化配置,甚至存在资产配置与职能履行不匹配等现象,直接导致国有资产配置严重超标,大量国有资产因被长期搁置而沦为无效资产,造成财政资金的严重浪费,国有资产也无法实现使用效能最大化。最后,从资产配置支出预算执行结果来看,存量资产管理缺失情况下产生的资产配置结果很大程度上会影响后期的资产配置,从而不仅导致资产配置低效益,而且导致预算支出各期数据不准确的恶性循环。
(三)以收支为核心的预算难以形成对资金运动过程的管理
在现行基于收付实现制的预算管理模式下,行政单位预算管理体系只针对涉及财政资金收支变动的预决算信息实施管理,仅反映预算资金收支过程的合规性,而尚未对行政单位资金流动过程中形成的资产、运行成本及费用等其他会计要素信息进行预算管控并追踪衡量资金的运营效果,难以实现对行政单位预算资金来龙去脉的全面管理,实务中存在的管理盲点和漏洞使行政单位财政资金配置效率和效果无法得到有效保障。以行政单位成本费用为例,现行以收支预算为核心的财政预算管理体制仅仅反映行政单位履行职能过程中产生的财政资金支出信息的合理性,而忽视了对资源消耗归集形成的成本费用制定成本预算管理计划并开展追踪管理,缺乏系统的成本控制标准体系,无法对行政单位开展成本控制和监督,也就无法衡量财政资金支出是否有效,容易导致一些不必要的成本支出,制约行政单位运行效益的提高。
(四)以收支为核心的预算信息难以实现与绩效评价的有效衔接
基于财政收支管理的预算管理体系是对行政单位某一预算年度内财政资金的收入及支出等信息实施管理,其中的支出预算提供的是行政单位为开展某一事项在人力、物力、财力方面的财政资金支出信息,并非该事项实际消耗资源的价值,而绩效预算追求的是行政单位在该事项上的经济投入所期望的经济利益和社会效益,旨在衡量既定投入下的产出效果,其所谓的投入口径涵盖行政单位在该事项上实际耗用的各项经济资源,这就表明行政单位支出信息和绩效评价对象存在口径不一致的问题,无法将预算支出与全面绩效评价所需要的信息予以对接。而成本费用信息反映的即为行政单位在提供社会公共产品和服务、履行受托责任过程中资源的实际消耗量,它通过对开展某一事项的全部资源耗费进行归集和分配而形成,并以此为依据,对行政单位财政资金使用效果开展绩效评价,由此可以看出成本费用信息是连接支出和绩效的“桥梁”。然而,现行以收付实现制为基础的预算管理体系无法反映出行政单位运营成本的财务信息,成本费用信息的缺失是导致预算支出与绩效评价无法实现对接的根本原因,进而影响了对行政单位财政资金配置和使用效果开展绩效评价的客观性和全面性。
三、行政单位全要素预算管理体系的提出依据
在国家治理现代化的背景下,我国政府组织管理理念由“政府管理”逐渐向“政府治理”转变,政府职能也随之向“绩效导向的服务型政府”演进(孙涛和张怡梦,2018),进而对行政单位财务管理从“粗放管理”向“科学化、精细化的预算绩效管理”提出转变要求(姜宏青,2011),“双系统”政府会计改革的全面深化则为这一转变提供契机。政府会计在原有的预算会计系统基础上引入了以权责发生制为基础的财务会计系统,实行预算会计和财务会计适度分离又相互协调的政府会计核算模式,建立起基于“双功能、双基础、双报告”的“双系统”政府会计体系,实行“3+5”的会计要素分类模式,不仅增加了收入和费用两项财务会计要素,而且对资产、负债和净资产进行了重新界定,使行政单位的资产、负债以及成本费用方面的财务信息在“双系统”中得以全面反映,在提高行政单位会计信息数量和质量的同时,为其开展绩效评价提供了信息基础。
政府会计改革推动以财政资金收支管理为核心的行政单位财务管理模式在目标、范围和内容等方面发生变革。从公共管理理论角度来看,行政单位是以公共利益最大化为根本目标,通过对财政资源的有效配置履行受托管理公共事务的责任,而财务管理的本质是对财政资金配置活动的管理,由此决定行政单位财务管理的目标应服从行政单位整体目标,因此基于公共管理理论对建立高效、廉洁、透明、高回应性政府组织的要求,行政单位财务管理目标在保证资金使用合规性的基础上,逐渐拓展为兼顾公平和效率的绩效最大化(姜宏青和宋晓晴,2017)。行政单位会计系统基于信息使用者的要求,将财政资金运动产生的会计信息以会计要素的形式在财务报表中予以反映,而行政单位财务管理作为对财政资金配置活动的管理系统,其实质是依据财务报表反映的信息对会计要素进行管理(李心合,2010),这就将行政单位财务管理系统和会计系统有效连接起来,使“双系统”会计模式下的行政单位财务管理实现对财务会计要素和预算会计要素的全面管理。行政单位财务管理借助会计要素这一桥梁,将预算管理和绩效管理联系起来,并有效整合资产管理、债务管理以及成本管理等内容,实现了行政单位财务管理范畴对财政资金运动的全覆盖。因此,预算管理作为行政单位财务管理在资金配置环节的一项重要管理手段,其管理内容和范畴应同行政单位财务管理趋于一致,即在内容中纳入新增的财务会计要素,在范围上覆盖行政单位财政资金配置、使用及结果评价的全过程,构建覆盖全要素、贯穿全流程的行政单位预算管理体系。
四、行政单位全要素预算管理体系及其规范策略
(一)全要素预算管理的含义与结构体系
基于行政单位财务管理理论体系,结合行政单位会计信息系统,以财政资金运动为主线,构建了行政单位基于全要素的预算管理体系(如图1所示)。
全要素预算管理是指将行政事业单位资金运动过程形成的会计要素全部纳入部门预算管理体系,以绩效管理目标为指引,通盘考虑成本费用和资产要素与收入和支出要素的相互影响,形成与会计要素相一致的预算管理内容体系,旨在强化会计要素全过程管理,进而提高财政资金管理绩效。关于全要素预算管理,可以从静态和动态两个方面理解:从静态来看,全要素预算管理对象不仅包括收支预算,而且涵盖基于资产、费用会计要素形成的资产预算和成本预算,实现行政单位预算管理对会计要素的全覆盖;从动态来看,全要素预算管理将财政资金运动中的各种资金形态均纳入预算管理范畴,强化对财政资金配置、使用及结果评价的全过程预算管控。另外,从行政单位资金功能和用途来看,分为保障部门运转的基本支出部分和专项资金支出部分,将基本支出和专项支出与会计要素和资金运动过程进行对接,形成不同功能的全要素资金的全过程预算。这个预算体系形成了行政单位财务管理的事先管理框架,可以有效和事中、事后管理全面对接,进而为形成完整的行政单位财务管理体系做好计划管理。
考虑到行政单位作为政府履行受托责任的职能机构,不具备单独举借债务的能力,所以在行政单位全要素预算管理体系设计中未包含债务预算。全要素预算管理体系的基本结构包括:第一,在绩效目标的约束下,行政单位为保证机构正常运转、完成特定工作任务而在人力、物力、财力方面发生的所有支出归于《预算法》规范的“四本预算”中,即一般公共支出预算、政府性基金支出预算、国有资本经营支出预算和社会保险基金支出预算;第二,从预算要素分类来解构,基于绩效目标确定的物力预计投入量和预计消耗量构成行政单位资产预算,全面反映国有资产的购置、使用、磨损、报废等价值预算信息;由此基于预算期间预计消耗的所有财政资源,按照部门主体、基金主体和项目主体进行成本归集与分配形成成本预算,用于控制行政单位的成本支出;第三,按照收支平衡的预算管理原则,在保证支出预算、资产预算、成本预算的合规性和绩效性基础上,对一般公共收入预算、政府性基金收入预算、国有资本经营收入预算和社会保险基金收入预算实施管理,为绩效目标实现提供保障。为此,在行政单位全要素预算管理体系中,收支预算、资产预算及成本预算共同受绩效目标的指导约束,并通过财政资金运动主线紧密连接起来,收支预算的编制受存量资产和新增资产配置的影响,资产预算又要对收支预算形成的资产配置结果及后续使用情况进行反映,并通过成本预算实现收支预算与绩效预算的有效对接,由此形成相互协调而又相互制约的全要素预算管理体系。
(二)基于全要素预算管理体系的《规则》修订策略
1.重新定位全要素预算管理的目标和原则。《规则》应将适用对象定位为绩效导向的服务型政府组织,明确行政单位提供均等化的公共产品和服务的基本职能,实现财政资源的公平有效分配。《规则》的修订要体现政府职能转变对行政单位责任履行的要求,体现财政预算管理体制改革对行政单位科学化、精细化管理的要求,体现全面预算绩效管理对行政单位绩效目标管理要求。因此,《规则》应在公共服务均等化的财政基本目标指引下,结合“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理要求,树立以结果为导向的绩效目标管理理念,将预算和绩效一体化作为根本宗旨贯穿于行政单位预算管理目标中,并融合公平、民主、正义的价值理念,将预算管理目标做扩展性表述为:为规范和约束行政单位预算行为,推进预算和绩效的有机融合,加强对预算的绩效评价和监督,以保证财政资金配置、使用和评价的合规性、公平性及效率性,实现行政单位受托责任的完成。由于行政单位预算管理呈现出以部门主体为主,以基金主体和项目主体为辅的多元化主体特征(姜宏青和郭馨雨,2018),各主体之间的预算管理具体目标存在较大差异,因此应基于行政单位总体目标分解落实各预算主体的管理目标,在保证共同目标指向的同时,实现对财政资金更精细化的管理。同时,行政单位预算管理原则也应在预算管理目标要求指引下,由收支平衡扩展为:目标导向,收支平衡,讲求绩效,标准明确,全员参与,公开公正。旨在指导行政单位明确绩效目标,注重结果导向,完整过程管理,推进透明预算,将绩效目标与覆盖全要素的全过程管理有机结合。
2.拓展预算管理内容,建立“全要素”的预算管理规范体系。基于责任政府、服务型政府的职能要求,树立绩效目标导向的预算管理理念,改变以收支预算为核心、以合规管理为手段的现行预算管理的不适应性,转变只管资金收支不管配置结果的传统理念,以行政单位资金运动的会计要素为对象,建立“全要素”的预算管理内容体系,实现预算管控对预算收支、资产、成本的全覆盖,全面管理行政单位预算资金运动过程及使用效果。在“双系统”政府会计改革过程中,行政单位会计系统在预算会计要素的基础上,引入了财务会计核算要素,使行政单位资产价值以及成本费用等财务信息得到准确计量和报告,意味着行政单位会计系统不仅能够提供反映财政资金“流量”的预算会计信息,而且可以通过财务会计系统反映预算资金的“存量”信息。行政单位预算管理体系应与会计信息系统实现对接,在收支预算管理的基础上,将财务会计要素纳入预算管理内容体系,使预算管理对象覆盖全部会计要素,进而实现对行政单位会计系统生成的收支、资产、成本信息的全面预算管理,形成以收支预算、资产预算、成本预算为内容的“全要素”预算管理模式。因此,《规则》需要在预算管理层面拓展规范的内容,将全要素预算作为一个预算整体,重新对收支预算、资产预算、成本预算进行规范,一是规范其内容涵盖;二是规范其管理流程;三是规范其计量方式;四是规范由计量方式引发的各要素之间既相互联系又相互制约的价值关系;五是规范处于不同环节的部门或个人的预算责任;六是规范基于全要素预算信息所应建立的预算绩效评价规则。从而形成行政单位财务管理体系中事先管理的内容框架,为事中管理和事后管理提供计划标准。
3.完善规范全要素预算管理的流程体系。行政单位财政资金运动贯穿资金筹集、配置、消耗及结余全过程,预算管理基于会计要素对资金运动的“静态反映”,可以实现对预算资金全流程的“动态管理”,因此,《规则》应借助“双系统”政府会计信息体系,结合全面实施预算绩效管理的要求,将预算管理流程延伸至对财政资金筹集分配、运行使用及结果评价的全面控制,使预算管理过程覆盖资金运动的各种形态,实现对资产全生命周期的预算管理以及对成本费用的全方位管控。首先,强化财政资金筹集配置环节的收支预算管理。收支预算管理是财政资金筹集配置合理有效的重要保障,应以绩效目标为出发点,以存量资产信息为决策基础进行预算编审并强制执行;借助绩效评价和监督体系实时监督、评价并上报绩效目标实现程度,在保证预算资金满足行政单位履行职责的同时提高财政资金配置效率。其次,实行资产实物管理和价值管理同步的全生命周期资产预算管理。资产预算管理以存量资产整合优化为基本前提,通过预算管理部门同资产管理、预算执行、财务核算及政府采购等相关部门信息系统的有效对接,作出年度内存量、新增、消耗及结余的资产配置预算计划,并实时跟踪资产预算执行过程及决算结果;同时将预算监督及绩效评价贯穿资产配置、使用及处置全过程,及时评价并反馈国有资产的配置效率及使用效果,避免重复、低效配置,保证财政资金支出的有效性。最后,以成本费用预算实现对绩效的全方位管控。成本预算管理基于绩效目标和成本标准体系,制定以各部门、项目和基金为主体的成本预算控制计划,强化成本支出审批约束力度,从源头上避免不合理支出的产生;同时预算管理部门要连同各业务部门开展动态监督并实时评价成本投入结果,及时发现并纠正实际成本与预算计划之间的偏差,确保成本预算有效落实。
4.完善以绩效标准为工具的预算管理规范体系。随着政府职能转变的深入发展,行政单位自身建设不断加强,标准化管理逐渐得到重视并成为行政单位提供公共产品和服务过程中有效的管理手段。标准化管理不仅关系到公共治理目标的实现,而且关系到公共产品和服务的质量,关系到行政单位财政资源配置的公平和效率,关系到行政单位职能整合和绩效评价。绩效标准不仅是行政单位预算绩效管理的一项有效管理工具,而且融入了以人为本、公平等价值因素,具备工具和价值的双重理性和效应(卓越和徐国冲,2010)。《规则》应基于绩效目标管理理念,以管理结果为导向,构建多维度的预算绩效标准体系。从横向维度来看,预算标准体系要契合行政单位各项业务事项的特点,依据各层级预算主体的特征,设定部门绩效标准、项目绩效标准与基金绩效标准(姜宏青和徐晶,2018),部门绩效标准适用于对行政单位经常性支出的控制和评价,项目绩效标准用于衡量行政单位具体项目的绩效水平,基金绩效标准则为基金项目的运营与管理提供参考。从纵向维度来看,绩效标准应基于行政单位预算管理内外部环境的变化,构建绩效标准动态调整机制,对预算标准的实施情况进行动态监控和定期评估,使行政单位绩效标准适应各项公共产品和服务的变化情况,提高绩效标准的环境适应性和灵活性。因此,《规则》的修订应该在现行预算配置标准的基础上进一步完善各行政单位(部门预算主体)、各事项(专项预算主体)的资产配置标准、费用开支标准或成本计算标准以及绩效评价标准,旨在将行政单位的预算管理或资源配置与公共产品和服务的标准化有效融合,同时基于政府会计核算的实际数据相互对照,形成可以评价受托责任和资金管理绩效的信息体系,以反映政府组织财务管理的公平性和效率性。
责任编辑 张璐怡
相关推荐