时间:2021-03-04 作者:江书军 作者简介:江书军,河南理工大学财经学院博士,副教授。
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摘要:
一、树立绩效意识,建立全面预算规范体系
预算管理和绩效管理是行政单位财务管理的逻辑主线与基本方法,是行政单位财政资金管理的起点和终点,贯穿预算资金管理全过程。随着新《预算法》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)的出台,各级政府在制定、印发财政管理、财务管理方面的规范性文件、制度中,均提及要按照全面预算绩效理念,体现各级预算单位绩效主体原则,涵盖预算绩效管理内容,提出预算绩效管理相关要求。但通过对部分行政单位的调研发现,许多行政单位囿于传统财政预算管理观念,重投入轻管理、重支出轻绩效,绩效管理理念尚未真正树立,担当创新意识不强,普遍存在“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象,绩效管理活动与单位财务管理活动融合度较低。鉴于此,笔者建议:一是增强绩效管理意识,规范预算管理工作。预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理模式,涵盖行政单位所有财政资金,与预算管理的全过程深度融合,符合新公共管理所倡导的理念,可以适应政府部门改革需要。各级行政单位在预算管理过程中,要与绩效管理深度对接、融合,养成良好的绩效管理工作理念,逐步实现预算与绩效一体化。因此...
一、树立绩效意识,建立全面预算规范体系
预算管理和绩效管理是行政单位财务管理的逻辑主线与基本方法,是行政单位财政资金管理的起点和终点,贯穿预算资金管理全过程。随着新《预算法》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)的出台,各级政府在制定、印发财政管理、财务管理方面的规范性文件、制度中,均提及要按照全面预算绩效理念,体现各级预算单位绩效主体原则,涵盖预算绩效管理内容,提出预算绩效管理相关要求。但通过对部分行政单位的调研发现,许多行政单位囿于传统财政预算管理观念,重投入轻管理、重支出轻绩效,绩效管理理念尚未真正树立,担当创新意识不强,普遍存在“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象,绩效管理活动与单位财务管理活动融合度较低。鉴于此,笔者建议:一是增强绩效管理意识,规范预算管理工作。预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理模式,涵盖行政单位所有财政资金,与预算管理的全过程深度融合,符合新公共管理所倡导的理念,可以适应政府部门改革需要。各级行政单位在预算管理过程中,要与绩效管理深度对接、融合,养成良好的绩效管理工作理念,逐步实现预算与绩效一体化。因此,可在《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)中明确预算绩效管理范围,强化政策的落实,全面推进预算绩效管理工作。二是树立中期财政理念,完善预算编制机制。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》提出研究编制三年滚动财政规划,强化财政规划对年度预算的约束性,这与《意见》提出的建立事前评估机制相吻合。中期财政规划作为财力基本约束和未来筹划,是事前绩效评估的重要参照,对行政单位预算编制提出了更高的要求,因此建议在《规则》中明确行政单位预算编制的依据与约束条件,以预算绩效为导向,树立行政单位将中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算,进而转化为中期财务的观念,逐步实现行政单位财务管理活动的可持续性。
二、健全预算管理,强化预算资金流程绩效
现行《规则》规定,行政单位财务管理的主要任务包括科学、合理编制预算,严格预算执行,完整、准确、及时编制决算,真实反映单位财务状况。预算绩效管理应以预算为对象,将绩效管理理念和方法贯穿于预算编制、执行、决算等预算管理全过程,并实现与预算管理的有机融合。但在调研中笔者发现,许多行政单位在预算管理的各环节中,未能将绩效管理的要求有效融入其中,造成部分环节预算与绩效内容缺失。因此,笔者建议,根据全过程预算绩效管理理念,从以下三个方面强化预算资金的全过程管理:一是预算编制环节突出绩效导向。《意见》提出“将各级政府收支预算全面纳入预算管理”,但许多行政单位往往忽略收入预算的编制,更加注重支出预算的编制。另外,项目库管理是行政单位的预算编制重要基石,但现行《规则》中没有提及。因此,建议《规则》在修订中强化项目库管理内容,结合可研论证和预算评审,对项目进行事前绩效评估,根据评估结果对项目进行优先排序,纳入行政单位项目库管理,将绩效关口前移,防止“拍脑袋决策”。同时,设立部门和单位整体绩效目标,实现绩效目标管理全覆盖,从源头上提高预算编制的科学性和精准性。二是预算执行环节加强绩效监控。按照“谁支出,谁负责”的原则,行政单位需完善用款计划管理,对预算执行进度和绩效目标实现程度实行“双监控”,发现问题及时纠正。故建议《规则》中应要求行政单位建立预算执行及后续预算调整动态跟踪机制,对收入预算、支出预算进行全面监控,确保收入预算及时、足额上缴,支出预算足额支出、使用合规、进度合理。三是决算环节全面开展绩效评价。行政单位决算与财务报告环节除编制提交决算报告和财务报告外,还应根据财政部门要求对单位资金支出的经济性、效率性和效益性开展绩效自评价工作,填写绩效自评表,撰写绩效自评价报告(含整体支出与项目支出)。故建议在《规则》中将绩效评价的工作要求予以明确,界定绩效评价的范围、方法、形式等内容。
三、规范资产管理,提高资产配置使用效率
近年来,行政单位国有资产的保有总量持续上升,但国有资产管理长期以来存在的“重预算、轻资产”“重资金管理、轻实物管理”问题并未得到有效解决。财政部先后出台《行政单位国有资产管理暂行办法》《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理指导意见》等制度,规范行政单位国有资产管理,并在其中多次提及绩效管理、绩效评价,然而现行《规则》更多规范的是资产的使用与处置,并未体现资产绩效的内容。鉴于此,笔者建议,一是促进资产管理中预算管理与财务管理的结合。《政府会计准则——基本准则》(以下简称《政府会计准则》)通过“双功能、双基础、双报告”对行政单位会计核算模式进行了重构,全面反映了行政单位财务状况和预算管理情况,资产作为八大会计要素之一,其内容管理也要体现财务管理和预算管理的内容。因此,建议修订《规则》时,在更新完善资产核算体系的基础上,细化资产配置、资产使用(调剂)、资产处置、资产评估、产权管理、资产清查和资产报告方面的预算管理要求,实现二者的有效结合。二是建立资产价值管理规范体系。资产价值管理立足于行政单位发展目标要求下的资产有效配置和使用,因此,《规则》修订中可对行政单位资产按照其来源和价值流转方式进行分类,根据不同类型资产的运行绩效和保值增值绩效分别规范评价内容和方法。三是建立常态化绩效评价机制。从目前调研结果来看,从中央到地方,均未能实现国有资产管理绩效评价的常态机制,因此,建议《规则》修订中可对行政单位资产管理绩效分析的维度、框架、基本指标、分析路径等进行细化,确立资产管理的绩效评价制度,促进行政单位资产管理科学化和规范化,提高资产配置和使用的效率。
四、强调成本效益,降低行政单位运行成本
行政运行成本控制既是行政单位绩效目标管理之一,又是行政单位履职效能发挥和绩效管理水平提升的重要因素,降低行政单位运行成本与提升绩效管理水平两者在本质上是一致的。成本核算精准化是控制行政运行成本的基本前提,只有精准量化成本,才能合理有效地控制成本。《政府会计准则》通过引入“费用”科目和权责发生制为行政单位费用归集与成本核算奠定了基础,但现行《规则》中并未对成本管理内容进行界定和规范。因此,笔者建议,《规则》修订中可增加“成本管理”章节:一是完善成本管理内容。虽然现有制度并没有针对行政单位成本核算进行规定,但《事业单位成本核算基本指引》中明确指出,关于成本的基本概念、成本核算的基本原则和方法等对行政单位同样适用,建议在现行《规则》框架中借鉴《事业单位成本核算基本指引》内容增加行政单位成本核算具体要求,以提升行政单位成本管理意识。二是引入管理会计工具。建议将《管理会计应用指引803号——行政事业单位》中“成本管理”提及的标准成本法、作业成本法、完全成本法等工具方法融入《规则》修订中,行政单位可以根据业务特点和项目内容,有针对性地选择使用。同时,着力健全行政单位运行成本统计体系,为降低行政成本提供数据支撑。三是健全项目支出标准。项目支出定额标准是在对预算项目进行合理分类的基础上,结合经济发展水平,以项目的资产配置量、资产消耗量或业务工作内容为主要对象确定预算支出标准,它直接与绩效目标设置中的产出成本指标挂钩,是实现预算与绩效管理一体化的纽带。因此,可在前述项目库管理中加入项目支出标准相关内容。
五、硬化责任约束,充实财务监督内容体系
在“放管服”改革背景下,既要充分调动行政单位自我管理的主观能动性,做到权责对等和权责分明的“自律”,守住“红线”和“底线”,又要加强《规则》对预算和绩效的全过程监管,敢于突破内部绩效的“上线”。基于《意见》中对“硬化责任约束”的要求,笔者建议,一是明确各方权利与责任。随着政府间事权与财权划分,我国正在逐步建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。因此,建议在现行《规则》的第一章“总则”中增加“财务管理职责”相关内容,对各层级行政单位在财务活动中应承担的权责利进行界定,列明责任清单,明确相关主体的职责,优化财务管理流程。二是开展评价与监督。笔者通过对多家行政单位调研发现,绩效管理是目前行政单位实务操作的难点,许多单位的绩效评价与考核均流于形式,因此要求行政单位建立健全符合其发展要求、科学、规范的绩效管理制度非常必要。根据《意见》精神,《规则》中应加入绩效评价的工作基础、实施方式、信息公开等内容,对行政单位运行成本、管理效率、履职效能等进行综合考评。同时,细化监督的手段、方式、内容,规范行政单位财务行为。三是强化绩效信息应用。绩效管理结果的核心是绩效信息,绩效信息虽不能决定预算,但可以辅助行政单位预算和内部治理。因此,建议《规则》在“财务监督”中增加绩效管理结果信息应用的要求,充分调动单位和个人提升绩效的主动性和创造性。一是可通过预算绩效目标管理梳理部门职能,优化项目设置。二是可推动单位运用绩效信息优化内部资源配置,提升履职绩效。三是可通过绩效信息应用的广度和深度,探索多样化的绩效激励机制。四是可提高行政单位预算透明度,促使各单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。
责任编辑 李卓
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