时间:2021-01-29 作者:高思凡 作者简介:高思凡,中国海洋大学管理学院会计系博士研究生。
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摘要:
国家治理体系与治理能力是党执政能力和国家发展能力的集中反映,政府治理在整个国家治理中处于中流砥柱的地位,善治作为政府治理的目标,本质上是令公共利益最大化的政治管理过程,在新时代背景下,如何实现政府善治已经成为关乎我国国家治理现代化总体目标能否实现的关键问题。政府治理遵从决策、执行、监督“权力三分”的架构和运行机制,监督在政府治理中至关重要,缺少监督的治理难以有善治。财会监督和审计监督是政府内部制衡机制正常运转的基本需求,在党和国家监督体系中发挥重要的职能作用,二者的基本目标或价值取向都是服务于政府善治目标。推动财会监督和审计监督有机贯通和相互协调,能够实现二者优势互补,有效发挥协同监督的扩大效应或倍增效应,进而成为优化政府治理体系、提高政府治理现代化水平的一条有效路径。
一、财会监督与审计监督协同的内在机理
(一)理论依据:治理协同理论
治理协同理论认为,政府治理大系统中的诸多子系统有机会通过某些路径协调配合,进而推演或创作出单个子系统不具备的新功能,最终实现协同价值增值,即协同后会发挥大于原来各个子系统效应之和的扩大效应或倍增效应。具体到政府治理的监督系统,财会监...
国家治理体系与治理能力是党执政能力和国家发展能力的集中反映,政府治理在整个国家治理中处于中流砥柱的地位,善治作为政府治理的目标,本质上是令公共利益最大化的政治管理过程,在新时代背景下,如何实现政府善治已经成为关乎我国国家治理现代化总体目标能否实现的关键问题。政府治理遵从决策、执行、监督“权力三分”的架构和运行机制,监督在政府治理中至关重要,缺少监督的治理难以有善治。财会监督和审计监督是政府内部制衡机制正常运转的基本需求,在党和国家监督体系中发挥重要的职能作用,二者的基本目标或价值取向都是服务于政府善治目标。推动财会监督和审计监督有机贯通和相互协调,能够实现二者优势互补,有效发挥协同监督的扩大效应或倍增效应,进而成为优化政府治理体系、提高政府治理现代化水平的一条有效路径。
一、财会监督与审计监督协同的内在机理
(一)理论依据:治理协同理论
治理协同理论认为,政府治理大系统中的诸多子系统有机会通过某些路径协调配合,进而推演或创作出单个子系统不具备的新功能,最终实现协同价值增值,即协同后会发挥大于原来各个子系统效应之和的扩大效应或倍增效应。具体到政府治理的监督系统,财会监督与审计监督在其中是相互影响又内在统一的两个重要子系统,通过构建二者的协同体系,合理界定二者的职能范围,充分发挥二者各自的功能,将促使政府善治目标的实现过程达到更有序的状态。
(二)协同需求:维护公共利益和促进政府善治
在国家治理现代化背景下,政府应当按照公众期望的结果配置和利用公共资源,公共资源能否得到妥善管理,不仅事关公众的核心利益和政府执政合法性、执政能力,而且在很大程度上决定了政府治理的最终结果,即能否实现善治目标,为保证和促使政府全面有效履行公共受托责任,财会监督和审计监督不可或缺。
财会监督净化了公共受托责任机制运行的“血液”。政府经济业务信息可视为公共受托责任“生命的血液”,通过凭据检查、资产核实、预算控制、绩效考核等措施,财会监督首先提高了政府经济业务信息的质量,进而一方面可以纠正政府运用公共权力的不端倾向,另一方面可以帮助政府明晰公共权力运行中的“错位”与“出位”,最终引导政府高效履行公共受托责任,促使政府决策行为与政府善治目标保持一致。如果缺乏对政府预算管理、财务状况和运行绩效等方面的财会监督,公共受托责任机制可能会面临失效风险。审计监督是保证公共受托责任机制正常运行的“免疫系统”。通过对政府经济业务事项的审核、评价、控制等活动,审计监督能够客观、公正地鉴证政府公共受托责任履行情况,揭露不符合公认标准以及违背公共资源管理合法性、经济性、效率性等要求的经济现象,进而促使政府向委托人真实、客观地披露有关政府预算控制、财务状况、绩效运行等信息,最终保证公共资源的安全和效益。
财会监督贯穿于政府经济业务事前、事中、事后的全过程,侧重于从正面提出合理化建议;而审计监督以事后监督为主,通过问题发现与违规处罚等途径发挥作用,二者的贯通融合能够促使政府各类经济业务和事项更为严格地按照既定的规则、准则和惯例进行,进一步减少委托代理关系链条中的信息不对称以及政府行为的逆向选择和道德风险,进而能够在促进预算合规、保障资金安全、抑制贪腐行为等方面更加充分地发挥二者的制衡作用。因此,促进财会监督和审计监督的协同既是有效履行公共受托责任的客观需求,也是维护公共利益和实现政府善治的必然需求。
(三)协同效果:成果互用与有机衔接
财会监督与审计监督通过成果互用与有机衔接,能够实现监督合力,有利于建立起规范的政府受托责任反映、披露、鉴证、评价机制,具体来说体现为以下两个方面。
1.财会监督充当审计监督的“审计地图”。财会监督的完善程度与审计监督职能的实现程度具有密切联系。首先,财会监督成果是审计监督线索的重要来源,财会监督可以提高审计监督所需的账、表、电子数据等资料的质量,这些资料可以清晰描绘出公共资源运动的轨迹,既是审计监督的主要对象,又是审计监督的重要依据。审计监督包括绩效审计、财政收支审计、专项资金审计等内容,丰富的财会监督成果是不同类型审计监督顺利开展的基础。其次,财会监督执行力度将直接影响审计监督的质量、效果和实施成本,执行有力的财会监督将带来“信息效应”的溢出,审计监督的揭示、抵御、预防功能也将得到加强。最后,财会监督的有关规范可以为审计监督人员提供审计判断的标准,相关规范的不断完善也会进一步提高审计监督的可行性和效能。
2.审计监督作为财会监督的“体检员”。通过对公共资源流转过程中资金活动和会计资料的检查和复核,审计监督能够实现对财会监督成果的“再监督”,担当财会监督“体检员”的角色。审计监督可以发现财会监督微观操作层面与宏观政府善治目标不协调的部分,为财会监督不断改进提供方向和技术支持,主要体现在以下三个方面:一是审计监督能够通过对实践中发现的财会监督问题进行归纳、分析,提炼出当前财会监督中的信息缺失和质量问题;二是审计监督能够通过发挥“免疫系统”功能,督促财会监督过程和结果的公开、透明,客观上强化财会监督的执行力度;三是审计监督可以通过其技术优势和丰富的经验发挥咨询功能,利用专业知识为财会监督出谋划策,从增强财会监督可操作性的角度以及优化政府治理的高度,有效推动政府善治目标的实现。
二、财会监督与审计监督协同的现实障碍
(一)“条块”关系约束,造成监督效率低下
政府治理过程中,财会监督和审计监督的主体主要是财政部门和审计机关,财政部门与审计机关之间的协同反映了“条块”关系间的协同,若“条块”关系未能理顺,则可能产生协同监督失效的弊端。现阶段无论是财政部门还是审计机关都实行双重领导体制:一方面,财政部门和审计机关上级机构的业务领导保证了双方监督系统内的“一脉相承”,二者都具有较强的独立性;另一方面,地方政府运用人事任免、经费保障等手段对地方财政部门和审计机关的影响较大。财会监督和审计监督的“条块”关系可能会约束二者协同监督的范围,进而降低监督效率,例如,有时财政部门和审计机关的协同难以冲破地方保护主义的掣肘。
(二)联系渠道不完善,造成监督重复交叉
缺乏统筹的工作联系渠道可能导致财政部门和审计部门的重复监督,体现为财会监督和审计监督职能交叉、职责相融、部门间工作失衡等问题,缺乏有效联系渠道的深层次原因在于财会监督和审计监督协同的顶层设计尚不明确,协同监督标准尚未统一,监督人员难以从现有的法律法规中寻找到协同监督的范围、程序、手段、绩效考评等方面的指导原则或经验,造成协同过程中监督人员难以厘清财会监督与审计监督的内涵和外延,难以划分二者的职能边界,进而难以细化、量化相关协同监督事项。
(三)共享渠道不健全,造成监督成本过高
信息共享是政府善治目标实现不可或缺的关键要素,然而财政部门与审计机关尚未完全形成监督数据的“一网共享”,仍然存在“信息孤岛”和“数据烟囱”现象,导致部分监督资源的浪费,造成协同监督成本过高。究其原因,一方面在于信息化时代下,传统监督手段逐渐难以满足现代监督的需要,诸如大数据、物联网、区块链等新兴技术尚未在协同监督工作中全面铺开,协同监督的信息共享存在客观障碍;另一方面在于部分政府部门主观上可能存在“重监督、轻公开”的思想,体现为监督数据公开内容不完整、公开手段单一、公开时间滞后等问题。
三、构建财会监督与审计监督协同体系的相关建议
财会监督和审计监督协同体系的构建,关键在于建立协同的形成机制、健全协同的运行机制、强化协同的保障机制三个方面,其中,形成机制奠定了协同体系的基础,运行机制为协同体系提供了内在“引擎”支持,保障机制为协同体系提供了外力支撑,三类协同机制形成有机整体,充分发挥协同效应,共同推动政府善治目标的实现。
(一)建立协同的形成机制
财会监督和审计监督的协同首先要坚持党中央的集中统一领导,在深刻领会、认真贯彻落实党中央要求的基础上,建立协同的形成机制:一方面以明确的协同主体作为驱动力,另一方面以完善的法律法规作为规范力。
1.明确财会监督和审计监督的协同主体。在财政部门和审计机关协同监督的过程中,需要不断提高协同监督的系统性和联动性。为了解决监督主体交叠以及由此产生的“多眼问题”“多手问题”,一方面,可以考虑由财政部门和审计机关共同的上一级部门组织成立常设性专门协同机构,借助行政指令,保障协同监督的人力、物力、财力等资源供给,为协同监督提供原始驱动力,常设性专门协同机构掌握监督资源的配置权,由此可以实现协同信息的统一归口管理和协同工作的统一安排,进而形成权责一致、分工合理、决策科学、执行流畅的协同整合系统,避免监督重叠或交叉;另一方面,也可以考虑采用如协同双方联席会议的形式召集财政部门和审计机关,为双方更好地沟通交流创造环境,以便探讨协同工作中遇到的问题。
2.完善协同的相关法律法规。现阶段无论是宪法还是具体法律条款都较少涉及协同监督的相关规定,更缺乏财会监督和审计监督协同的可操作性指导条款,因此当务之急是加强财会监督和审计监督的法治化、规范化建设,具体来说包括以下三个方面:一是加强协同监督的顶层设计,针对现存法律缺位实施立法,弥补当前相关法规的空白;二是通过法律修改或进行法律解释等手段细化原有法律法规,提高相关法规的可操作性和适用性,进一步严格协同监督的过程管理;三是构建协同监督的管理制度,将财政部门和审计机关合作下的绩效融入日常考核中,借助绩效管理的手段对协同双方进行激励与约束,促使协同双方关注各自在协同体系中的职能与任务。
(二)健全协同的运行机制
因为财会监督与审计监督的职能与任务各有差异,所以二者可能会从不同维度考虑政府善治目标的实施路径,通过协同的运行机制,能够建立起协同双方相互联系的枢纽和桥梁,保障协同双方行为的协调性与一致性。健全运行机制的重点,一是要促进协同双方信息的沟通与交流,二是要加强协同双方资源的整合与共享。
1.促进监督信息的沟通与交流。促进财政部门和审计机关之间监督信息的沟通和交流,实现监督数据的高效获取与利用,能够缓解协同双方与被监督方之间的信息不对称,避免重复检查,既能够节省监督资源,又可以提高监督效率。可以通过搭建信息交流平台的方式落实监督信息在协同双方间自由流动,具体而言,一方面,信息交流平台中的信息传递需要采取多种形式,包括书面文件或电子邮件、工作例会、实地考察、走访座谈等;另一方面,交流信息的内容也需要涵盖协同监督的各个方面,包括协同监督计划的制定和实施情况、协同监督的经验和教训、需要与其他监督单位(如人大机关、司法机关、监察机关等)协调配合的问题等。
2.加强监督资源的整合与共享。协同监督的开展过程中面临资源约束问题,若要降低内部交易费用、优化配置监督资源,需加强财政部门和审计机关之间的资源整合和共享,实现监督资源利用的一致性与互补性,令监督资源利用效益最大化。具体而言,资源整合与共享工作可以从以下两个层次入手:一是可以建立监督资源的统筹管理制度,由常设性专门协同机构对监督资源进行统一管理与配置,加强对协同监督工作的宏观把控,争取做到协同监督有分工、有协作、有重点,增强协同监督实效;二是可以采用交叉进驻方式,由协同双方相互派遣工作人员到对方部门,促进协同双方人才的内部交流,进而明晰各自在协同体系中的角色定位。
(三)强化协同的保障机制
1.恪守权力和责任边界。一方面,建议厘清财政部门和审计机关权力、责任的边界和内容,完善双方权责清单的构成要素、格式规范和操作流程等内容,令权责清单涵盖协同双方的各层级、各部门,为协同监督明确权利保障和责任约束。另一方面,要切实履行协同监督的问责机制,对协同监督人员存在的违法行为进行问责处罚。应当指出,在协同监督过程中,监督人员身负多种责任,要综合考虑协同监督人员的政治责任、法律责任和道德责任等,充分发挥行政问责制度的作用。
2.优化监督队伍的建设。一是要设法提高协同监督人员的专业水准,建设一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化财会审监督队伍,引导监督人员自觉肩负起实现政府善治的使命,为加强协同监督打下坚实的基础。二是以协同监督需求为导向,优化人才配置。可以探索建立协同监督专家库,构建跨领域、跨学科、高层次、权威性的专家咨询体系。三是完善理论培训和实操培训,对协同监督人员的知识结构、工作技能、职业规范等进行职业继续教育,为协同监督队伍补充新鲜血液,不断提高干部人员的业务水平,并在协同监督实践中培养专业能力。
3.推动监督方式方法的创新。在大数据环境下,一方面,要改变传统手工翻阅凭证、账簿等落后方式,提高电子信息化水平,开发或配备相应监督软件,提高监督人员计算、复核、分析财务数据的能力,节约检查时间、提高效率、增加监督准确度;另一方面,要利用大数据、物联网、移动互联网、区块链、人工智能等新兴技术,整合监督的人力资源、技术资源、成果资源等互补要素资源,构建以数据为中心的动态感知、精准预测、行为互动的协同监督系统,打造网络化、常态化、动态化下财政部门与审计机关之间的互动关系,加大数据分析力度,不断完善组织方式与工作机制,科学创新技术方法,努力提高协同监督效率,大幅提升协同监督的效能。
责任编辑 张璐怡
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