时间:2021-03-04 作者:陈志斌 作者简介:陈志斌,东南大学高质量发展评价研究院、经管学院财务与会计系教授,博士生导师; 朱芬芬 朱芬芬,东南大学经管学院财务与会计系硕士研究生; 叶紫怡 叶紫怡,国网江苏省电力有限公司电力科学研究院财务部。
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摘要:
政府财务报告信息量丰富,涵盖多部门、多层级、财务与非财务信息,其分析应用范围非常广泛。地方政府作为关键的治理主体,其发展能力高低关系到国家治理体系与治理能力现代化的建设程度,如何客观、科学地评价与反馈其真实的发展能力对于地方政府的长期可持续性健康发展、加快国家治理现代化进程具有重要作用。目前学术界已有研究多从政府财务报告整体分析应用框架入手(王建英和王彦,2016;刘小虎和郭楚虹,2018),尚未系统地深入研究政府主体本身发展能力评价。因此,本文借鉴企业发展能力评价的相关理念,结合信息使用者需求,重点探讨政府财务报告在评价地方政府发展能力中的应用研究。
一、权责发生制政府财务报告在地方政府发展能力评价中的作用分析
客观可靠的地方政府发展能力评价必须依托于准确的财务数据。但是我国长期以来实行的是预算会计制度,以收付实现制为基础核算财政预算执行情况,最终形成决算报告。该报告所提供的信息多为财政性预算资金收入、支出流量数据,主要是从合规性的角度来反映政府年度预算收支的完成情况,缺乏资产负债等财务数据,无法全面、真实地反映地方政府受托责任履行情况等。因此,基于决算报告进行的地方政府发展能...
政府财务报告信息量丰富,涵盖多部门、多层级、财务与非财务信息,其分析应用范围非常广泛。地方政府作为关键的治理主体,其发展能力高低关系到国家治理体系与治理能力现代化的建设程度,如何客观、科学地评价与反馈其真实的发展能力对于地方政府的长期可持续性健康发展、加快国家治理现代化进程具有重要作用。目前学术界已有研究多从政府财务报告整体分析应用框架入手(王建英和王彦,2016;刘小虎和郭楚虹,2018),尚未系统地深入研究政府主体本身发展能力评价。因此,本文借鉴企业发展能力评价的相关理念,结合信息使用者需求,重点探讨政府财务报告在评价地方政府发展能力中的应用研究。
一、权责发生制政府财务报告在地方政府发展能力评价中的作用分析
客观可靠的地方政府发展能力评价必须依托于准确的财务数据。但是我国长期以来实行的是预算会计制度,以收付实现制为基础核算财政预算执行情况,最终形成决算报告。该报告所提供的信息多为财政性预算资金收入、支出流量数据,主要是从合规性的角度来反映政府年度预算收支的完成情况,缺乏资产负债等财务数据,无法全面、真实地反映地方政府受托责任履行情况等。因此,基于决算报告进行的地方政府发展能力评价必然存在一定的局限性与偏差。
相比于传统以收付实现制为基础的决算报告,权责发生制政府财务报告具备内容多样化、数据高质量、信息可比性、决策有用性的特征(如图1所示)。它在评价地方政府发展能力方面提供了更为全面真实、客观准确的基础数据支持,弥补了预算会计制度所提供信息的局限性。具体而言,一方面,政府财务报告分为政府部门财务报告与综合财务报告,前者是由部门(单位)作为报告主体合并形成的,后者则是由本级政府财政部门基于一定方法通过合并形成的,不仅包含年度预算收入、支出执行等流量数据,还包含了多个部门主体的资产负债、收入费用、现金流量等财务数据。利用这些可靠的基础数据有助于构建更为科学可靠的地方政府发展能力评价体系,从政府会计报告的数据生成环节延伸到了分析应用环节,为政府财务报告领域的研究提供了增量贡献。另一方面,政府会计制度改革统一了行政事业单位的会计核算模式,在此基础上生成的政府财务报告数据更具有可比性。但是政府财务报告中各张报表向信息使用者所反映的是总量规模数据,难以满足跨地区以及跨主体比较分析等需要,进而无法体现出财务工作评价、监督、决策支持的职能作用。因此建立具备逻辑性的地方政府发展能力评价体系,有助于更好地挖掘财务数据的价值,发挥政府会计信息更高层次的作用。
二、地方政府发展能力评价维度的选取
企业的首要目标是盈利、追求价值最大化,因此企业发展能力评价的核心是围绕价值增长率展开的,主要涉及净收益增长、资产使用效率、销售增长等维度。不同于企业对于盈利的追求,地方政府的职能是使用受托公共资源向社会公众提供优质的公共产品与服务。地方政府最基本的职能是通过各行政部门履行社会行政管理职责,并履行衍生服务职能包括提供教育、医疗、交通等社会保障服务、社会增值服务以及对自然文化等资源进行管理的社会资源服务(王虹,2018)。所以地方政府发展能力的评价主要侧重在公共服务质量与未来发展潜能。
此外,从信息需求的角度来看,不仅政府主体本身关注其发展能力,外部信息使用者诸如投资人、债权人、社会公众也存在对地方政府发展能力评价信息的需求。因而,构建一个科学有效的地方政府发展能力评价体系,在借鉴企业发展能力评价相关理念的同时,不能局限于政府主体的视野,还需要考虑多元化的信息需求。姜宏青和李科辰(2017)以国家治理、财政透明、绩效评价为理论支撑,提出政府财务报告分析体系的模块包括宏观经济分析、政府部门绩效分析、社会评价分析、多维综合分析。黎利权(2016)从财务稳健、跨期公平、资金绩效、服务能力、调控能力五个方面提出构建财务分析指标体系。本文基于前人研究,选取资产管理、资源配置、可持续发展三个维度来构建地方政府发展能力评价体系。
(一)依托政府财务报告信息从资产管理维度来评价
评价地方政府发展能力的第一个维度是资产管理维度。地方政府受托管理种类丰富、数量庞大的国有公共资源。相较于企业资产单纯的盈利性特征,地方政府拥有或者控制的资产还具有产生预期服务潜能的特点,例如公共基础设施。因此,地方政府资产管理的效率高低会影响到公共服务能力与发展潜力。政府财务报告按照权责发生制全面核算和记录资产存量信息,依据该报告信息可以从资产管理维度设计相应的地方政府发展能力评价指标。政府治理主体可以依据该指标信息来定位资产管理实际水平,实施科学动态调整,提高资产管理决策的科学性,增加资产的价值,提高公共服务能力,进一步促进地区发展。
(二)借助政府财务报告信息从资源配置维度来衡量
评价地方政府发展能力的第二个维度是资源配置维度。政府配置公共资源效率反映政府部门履行相应职能的情况以及提供公众产品和服务、满足社会公众需求的资源保证程度,因而公共资源配置的合理性、科学性关乎地方政府未来发展。通过分析政府财务报告中的相关信息可以定量评价地方政府资源配置效果。不同时期、不同层次的深入比较分析是政府治理主体优化公共资源配置的重要决策依据,社会、市场治理主体也能据此有效监督政府资源配置行为,共同提升资源配置效益。
(三)利用政府财务报告信息从可持续发展维度来反映
评价地方政府发展能力的第三个维度是可持续发展维度。可持续发展维度更侧重的是未来的成长性,体现了地方政府在未来财务偿债风险和发展方面的潜力(姜宏青和李科辰,2017)。并且,除了政府治理主体外,债务人、社会公众、组织机构等社会治理主体、市场治理主体都会关注可持续发展能力方面的信息,来为他们的投融资等相关决策提供信用评价等合理支撑。因此,本文最后结合政府财务报告提供的综合信息,从可持续发展层次构建评价地方政府发展能力的指标。
三、地方政府发展能力评价指标体系的构建
(一)资产管理维度评价指标的确定
政府财务报告采用权责发生制全面核算地方政府各项资产的存量信息,真实反映地方政府的“家底”。利用这些全面、真实的资产信息,综合考虑地方政府资产的典型特征,借鉴企业资产管理能力分析,地方政府发展能力中资产管理维度的评价指标设计主要从三个方面出发,即资产总量、资产结构与资产保值增值能力分析(如图2所示)。
从资产总量分析角度来看:我国地方政府资产的形成方式主要是财政投资建设、政府采购、经营成果积累而来的,通过分析年度规模增长情况是否合理可以对发展潜力大小有个总体的了解,因此可以从纵向维度上资产总量的年度变化情况、横向维度上地区间资产总量的对比来分析地方政府资产规模增长情况。考虑到不同地区间经济发展水平等方面的差异,可以进一步分析人均资产、单位资产GDP占比情况。单位资产GDP占比(地区GDP/地区资产)反映出单位地方政府资产所支撑的地区经济增长值,可以更为准确地反映出地方政府资产管理情况。
从资产结构分析角度来看:第一,我国地方政府资产种类多、构成复杂,具备产生未来经济利益流入或服务潜力的双重功能。地方政府资产按照功能性的不同可以分为日常运营类、服务类、投资类。其中前两项是政府间接或者直接向社会公众提供服务的基础,体现政府的服务潜能,后者是产生经济收益的财务性资源。就各地方政府所拥有的资产来看,不同功能性资产在数量、结构、管理水平上表现出较大的差异性。第二,类比于企业资产,各项政府资产的流动性也不同。按照流动性的不同可以划分为流动资产和长期资产。流动性越强的资产,变现能力越强,越能对政府短期偿债能力产生正向影响。因此,有必要按照功能性、流动性来划分地方政府资产项目,分析各项目占比总资产情况,可以一定程度上反映出政府主体在资产决策上的合理性。
如何更好地利用这些资产以使得价值最大化是政府未来发展潜力的重要支撑,这需要有效评价资产保值增值能力。通过从纵向上分析不同类别例如运营类及服务类资产成新率的变化,横向上对比不同地方政府同类资产成新率,可以考量地方政府资产的持续服务能力,这些都是影响地方政府未来发展潜力的重要因素。考虑到数据的可得性以及重要性原则,本文主要选取固定资产和公共基础设施的成新率纳入评价指标中。此外,衡量资产增值率,可以更为直观地评价地方政府的发展潜力。资产增值率用投资收益与投资类资产的比值来度量。投资类地方政府资产主要包含长期股权投资、债券投资、短期投资。投资带来的收益变现后可以用来偿还债务或者提供社会服务与产品。通过计算资产增值率可以评价投资决策的合理性与科学性,计算出来的指标值为正数,表明对外投资会带来价值,并且指标值越大,表明资产的增值能力越强。该指标可以应用于地方政府投资决策的评价上,有利于提高地方政府的资产管理水平进而提升发展能力。
(二)资源配置维度评价指标的确定
地方政府的重要职能之一是受托管理公共资源,提供教育、医疗、交通等社会保障服务。地方政府在上述不同行业的资源投入产出情况会影响到该地区的发展以及对人才的吸引力。而且,新时代注重高质量发展,创新是高质量发展的重要内在驱动力,对科技的投入与地区的创新能力有着直接的密切联系。此外,新发展理念提倡绿色发展,自然资源是重要的公共资产,是生态治理的关键对象。
因此,在资源配置维度来评价地方政府发展能力时,需要重点关注资源配置的合理性以及产生的效益。分行业计算每年度各行业资源配置占比可以评价其投入情况的变动趋势,一定程度上能反映对民生的投入情况、公共资源配置是否与地区战略发展目标一致,为保障地区战略发展提供可靠的数据支撑。考虑到地区间的差异,通过不同区域人均资源占有量、单位GDP资源占比(地区资源/地区GDP)的对比分析可以反映出不同地区在社会需求满足程度、资源配置效益方面的优劣情况,有助于发挥资源配置状况良好地区的标杆作用(如图3所示)。
(三)可持续发展维度评价指标的确定
可持续发展是评价地方政府发展能力的重要维度,主要是从地方政府财政风险防御能力、财政中长期可持续性两方面进行分析,评价指标选取了流动比率、调整资产负债率、财政收入增长率、财政依存度、税收收入依存度、税收收入弹性、单位GDP负债占比。
在反映地方政府财政风险防御能力方面,流动比率(流动资产/流动负债)可以用来衡量地方政府的短期偿债能力,调整资产负债率[总负债/(总资产-相关性弱的资产)]用来度量长期偿债能力。之所以是调整资产负债率[总负债/(总资产-相关性弱的资产)],是考虑到部分地方政府资产的服务性功能以及较弱的变现能力,其对债务偿还的支撑度弱,因此在计算资产总量时剔除这部分相关性弱的资产。相关性弱的资产主要包括公共基础设施、文物文化资产、政府储备资产、在建工程。
在衡量财政中长期可持续性方面,主要有财政收入增长率和财政依存度(财政收入/GDP)两个指标,其中,前者计算出来的指标数值越大,说明未来发展潜力越强;后者计算出来的数值越大,表明对财政收入的依赖越强。
税收收入依存度(税收收入/一般公共预算收入)反映地方政府收入的稳定性与质量,该指标数值越大,代表地方政府收入越稳定,质量水平越高,更能保持长期的可持续发展。税收收入弹性(税收增长率/GDP增长率)反映本地区税收收入变动对GDP变动的敏感程度,税收收入增长速度与经济增长速度协同发展时,越有利于地区可持续的健康发展。单位GDP负债占比(政府负债/地区GDP)体现的是本地区经济增长对地方政府负债的依赖程度,依赖程度越高,地区发展的可持续性越低。
四、地方政府发展能力评价标准的确定
在计算出评价指标的实际数值后,需要与评价标准进行比较,才能客观地评价实际发展能力的好坏。因此,合理地确定地方政府发展能力评价标准是必不可少的环节。确定合理的地方政府发展能力评价标准的方式主要有两种:取平均值或者参考国际通用标准。
第一,取平均值,该平均值需要具备一定的参考性。平均值可以按照区域、行业类别等来分别计算。由于各区域之间存在一定的差异性,分区域计算平均值更具有合理性。取区域平均值作为区域内地方政府评价的标准值,适用于各个维度的分析。此外,广义的地方政府涵盖多个行业,具备圈层结构的特征,医疗、教育、交通等不同行业的行政事业单位在评价标准上不尽相同。按照行业性质的不同分行业计算平均值,有利于在各圈层内更客观准确地评价。
第二,参考通用标准。一般而言,常用的部分指标已经存在具备合理性的国际通用标准值,例如常用的短期偿债能力指标。这一方法就适用于该类指标。
因此实际应用中应选取分区域、分行业平均值或者参考通用标准作为衡量标准,以提高地方政府发展能力评价的科学性、合理性,更为真实地反馈现行各地方政府发展能力的实际水平。
五、总结与展望
相较于预算会计制度下的决算报告,权责发生制政府财务报告提供的基础数据更为全面、真实。本文深入研究了其在地方政府发展能力评价中的应用,旨在充分挖掘政府财务报告的价值。构建的地方政府发展能力评价指标体系主要基于资产管理、资源配置、可持续发展等维度,并且就如何选取合理的评价标准做了一定探讨。在后续的具体应用中,在横向比较上可以分行业、分区域按照不同的需要来进行评价分析,在纵向上可以根据时间趋势分析现在地方政府发展能力方面存在的问题,有利于寻找改进方向,助力实现政府善治。
责任编辑 姜雪
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