时间:2021-03-04 作者:王晨明 作者简介:王晨明,中国财政科学研究院副研究员,全国高端会计人才(行政事业类三期)。
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摘要:
2020年1月13日,习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调要完善党和国家监督体系,明确提出要以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。那么,什么是财会监督?财会监督如何发挥作用?笔者拟基于行政事业单位(以下简称单位)视角,从初探财会监督的涵义为切入点,分析财会监督的作用机制,希望起到抛砖引玉的作用。
一、什么是财会监督
笔者认为,财会监督其实是个广义的概念,它应是围绕会计核算和财务活动的反馈和调节,即围绕单位的会计核算和财务管理活动依法依规进行检查、控制、督促和处理处罚等活动,以实现财务信息的真实可靠、透明公开,财务行为的合法、合规以及财务活动的效率、效益等目标。它是单位价值运动“量”和“质”监督的有机统一,是会计监督和财务监督有机融合和协调发展的结果。
具体来说,会计对经济活动进行核算的过程也是实行监督的过程,即通过核算手段和提供财务报表,传达财务信息,实现对输入信息的检验和审查,从而达到合规性目标和起到纠偏作用。换言之,会计监督针对单位会计核算工作,侧重于财务信息审查,通过财务...
2020年1月13日,习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调要完善党和国家监督体系,明确提出要以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。那么,什么是财会监督?财会监督如何发挥作用?笔者拟基于行政事业单位(以下简称单位)视角,从初探财会监督的涵义为切入点,分析财会监督的作用机制,希望起到抛砖引玉的作用。
一、什么是财会监督
笔者认为,财会监督其实是个广义的概念,它应是围绕会计核算和财务活动的反馈和调节,即围绕单位的会计核算和财务管理活动依法依规进行检查、控制、督促和处理处罚等活动,以实现财务信息的真实可靠、透明公开,财务行为的合法、合规以及财务活动的效率、效益等目标。它是单位价值运动“量”和“质”监督的有机统一,是会计监督和财务监督有机融合和协调发展的结果。
具体来说,会计对经济活动进行核算的过程也是实行监督的过程,即通过核算手段和提供财务报表,传达财务信息,实现对输入信息的检验和审查,从而达到合规性目标和起到纠偏作用。换言之,会计监督针对单位会计核算工作,侧重于财务信息审查,通过财务信息的处理参与资金管理,是对价值运动“量”的监督。
财务监督的监督对象包括资金筹集、资产营运、成本控制、信息管理等动态的财务活动;监督内容涵盖单位所有财务活动;监督运行机制是根据“激励规范、约束有效”的要求,建立健全分权制衡与分级治理的约束框架,界定责任归属,让财权与事权结合起来并提升财务管理绩效,以促进完善法人治理结构。可见,财务监督针对单位财务活动,主要围绕资金的筹集、使用和分配进行督促和制约,是对价值运动的“质”的监督。
因此,从价值运动角度而言,财会监督的信息源于会计信息系统,会计监督保证了单位价值运动的信息线路畅通、信息内容准确、信息传递迅速;财会监督的范围涵盖所有财务活动,财务监督保证了财务活动的合法性和效益性。所以,从三者的联系来看,财会监督可以被看作会计监督和财务监督的共同协作和有机统一。
二、财会监督如何发挥作用
明确了财会监督的涵义后,还要清楚其如何发挥作用。笔者认为,在单位内部,财会监督被“嵌入”内部控制体系中,承担着对决策、执行实施约束和制衡的职责。体现在:一是记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确并相互分离、相互制约;二是财会部门按照会计准则制度的要求确认、计量、核算及披露财务信息;三是不同职能部门和责任人按权责分工,对经济业务进行审核把关,将问题遏制在未发和初发时,起到初始过程的监督控制作用;四是重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确;五是内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况,以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等,及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。所以,财会监督与内部控制的关系可以比作“点、线、面”的关系。在内部控制体系中,财会监督是“点”,内部控制机制起到“穿针引线”作用,最后达到规范业务、防控经济风险和提高效率目标“面”的作用。
具体到财会监督活动本身,可分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督起到“预防功能”,防范可能出现的违法行为和不当行为、预防腐败的发生;事中监督起到“纠偏功能”,确保财务过程和结果在法律规定的范围内活动,属同步监督;事后监督起到“校正和制约功能”,是在财务活动或财务行为完成后,对其进行检查、调查、核实和鉴定,对违法违纪行为进行查处、惩戒。以行政事业单位为例,图1列示了财会监督对财政资金全过程价值运动的监督控制作用机制。
首先,通过“预算决算监督”实现财税资源合理分配。预算管理是财政的核心环节,反映了政府活动的收支规模、范围和方向,是对财政收支活动、政府权力运行进行监督的重要依托。财会监督是预算和决算约束机制的前提和基础。主要体现在:督促单位建立健全预算管理制度及以绩效目标管理为导向的事前预算分配机制,明确单位预算管理的体制、目标、任务、原则、方式及职责等;督促各部门统筹各类资源,编制全口径预算,按照最新的政策法规要求准确使用各类预算定额标准;督促压实预算执行的主体责任,指定各项收支的归口管理部门,严格落实管理责任;严格执行预算调整的审批上报程序,杜绝随意进行预算调整;督促建立业务活动和财务信息共享机制,强化预算编制与预算执行的有效对接;督促建立健全决算报告体系,使得预算收支信息透明,内容清晰细化、公开实效。
其次,通过增强会计系统的“内生机能”提升财政信息透明度。目前我国已基本建成统一、科学、规范的“双功能、双基础、双报告”的新会计核算模式。政府会计划分为预算会计和财务会计。前者按照收付实现制进行处理,能较好地反映预算收支的执行情况以及财政资金使用的合规性;后者按照权责发生制进行确认,能较好地体现政府的财务状况,反映政府财务会计“绩效性”管理目标。因此,财会监督应紧密融合政府会计和政府综合财务报告制度的要求,围绕政府综合财务报告数据信息生成的前端、中端和终端整个全过程加以管理和控制,实现单位资金流、业务流、信息流有效统一的现代财务管理方式。
这里,信息处理过程本身就是财会监督过程,无论是信息的输入、处理或输出,都必须时刻注意信息所反映的经济内容是否违背了定额和标准,而要保证受托责任的顺利履行只能依靠强有力的约束和监督机制。具体措施包括:严肃财经纪律,体现“红线”和“底线”思维,落实主体责任;督促建立财务决策机制,明确决策规则、程序、权限和责任等,加强对权力运行的制约和监督;监督经费支出严格按照管理规定执行,对单位“三公经费”等重点经费进行管控,体现“依法理财、依规办事”的理念。督促规范审核审批,确保预算执行规范有效,对实际收支与财政预算不符的情况进行监督和控制,督促建立预算风险预警机制,强化预算约束,维护预算的刚性,及时对执行过程监控,以更加有效地管理收支过程和最大程度地实现战略目标。
最后,通过监督和评价绩效流程提升财政治理效率。2018年,国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》,要求力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。预算单位应建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制,重点应推进预算监督和预算绩效体系的建设:一要督促绩效目标的细化分解和层层落实,使绩效管理重点关口前移,有效发挥绩效目标在“花钱”与“办事”之间的纽带作用。二要督促落实主体责任,明确职责分工,细化为达到绩效目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等,并以分类别、分层次、分级别的指标内容和指标值的形式体现。三要督促落实绩效管理相关要求,建立任务和责任事前预算分配与事后绩效评价结果高度关联机制,加强评价结果整改,建立绩效考核结果与预算安排的挂钩机制。
事实上,预算绩效改革改的不仅仅是预算管理的“游戏规则”,更重要的是在管理意识、业务流程等方面全方位进行改革,从而倒逼单位内部治理水平的提升。财会监督就是对财政预算的执行及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行监督,进而监督政府责任履行和评价政府效率,促进责任效率政府的建立。同时,通过监督信息披露的内容、程序、过程、结果等,提高政府透明度和加强民主法治建设,促进治理机制的完善和有效运转,夯实责任效率政府的基石。因此,财会监督的目标应始终紧紧围绕建立有效率政府这一基本目标,充分运用监督和评价两大职能,更好地为国家财政治理服务。
责任编辑 李卓
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