时间:2021-01-29 作者:刘建荣 作者简介:刘建荣,中国科学院物理研究所重大科技基础设施项目财务主管。
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摘要:
为实现我国科技领域从跟跑到并行、再到领先的跨越式发展,在多年探索与积累基础上,国务院专门发布了《国家重大科技基础设施建设中长期规划(2012—2030年)》。重大科技基础设施(以下简称重大设施)成为掌握必争领域关键核心技术、抢占科技创新战略制高点的科技强国战略,也成为支撑我国经济社会发展不可或缺的创新资源。2014年国家发改委、财政部等联合印发了《国家重大科技基础设施管理办法》,中国科学院和教育部也随后出台了各自的管理办法,但这些已颁布的管理办法都没有涉及财务会计方面。笔者与中国科学院相关研究所参与承建天眼、散裂中子、光源等重大设施的财务人员交流了财务管理经验,结合笔者正在参建的综合极端条件实验装置(以下简称综合极端)设施建设工作,对研究所承建重大设施财务管理工作所遇到的财务核算体系、内部控制、改革深水区等三类典型性问题,分别进行分析并给出解决方案或建议,希望能为今后的设施建设提供参考,保障建设顺利完成。
一、财务核算体系的建立与健全
目前,财务人员只能依照基建财务制度设立财务核算体系,但重大设施建设更突出大型科学仪器的采购、搭建或研制,使得基建财务制度不能完全适用于重大设施建设,这...
为实现我国科技领域从跟跑到并行、再到领先的跨越式发展,在多年探索与积累基础上,国务院专门发布了《国家重大科技基础设施建设中长期规划(2012—2030年)》。重大科技基础设施(以下简称重大设施)成为掌握必争领域关键核心技术、抢占科技创新战略制高点的科技强国战略,也成为支撑我国经济社会发展不可或缺的创新资源。2014年国家发改委、财政部等联合印发了《国家重大科技基础设施管理办法》,中国科学院和教育部也随后出台了各自的管理办法,但这些已颁布的管理办法都没有涉及财务会计方面。笔者与中国科学院相关研究所参与承建天眼、散裂中子、光源等重大设施的财务人员交流了财务管理经验,结合笔者正在参建的综合极端条件实验装置(以下简称综合极端)设施建设工作,对研究所承建重大设施财务管理工作所遇到的财务核算体系、内部控制、改革深水区等三类典型性问题,分别进行分析并给出解决方案或建议,希望能为今后的设施建设提供参考,保障建设顺利完成。
一、财务核算体系的建立与健全
目前,财务人员只能依照基建财务制度设立财务核算体系,但重大设施建设更突出大型科学仪器的采购、搭建或研制,使得基建财务制度不能完全适用于重大设施建设,这导致重大设施项目竣工验收时,大多数单位提供的会计信息与竣工验收要求差距过大,需要进行大量的补充和调整后才能满足需求,加大了财务验收难度。因此,建立一套完整、标准的重大设施财务核算体系已成为当务之急。
(一)重大设施项目会计科目的设置
现有的基建会计设备投资科目只有“需要安装的设备”“不需要安装的设备”与“工具器具”。重大设施项目的设备投资通常占比大,比如综合极端项目总投资15.7亿元,其中设备投资11.0亿元,占总投资的70%。显然,现有科目不能全面细致地反映设备投资的总体情况。另外,重大设施项目的筹集资金渠道多,政府会计制度下的“在建工程”科目不能区分资金来源,平行记账的预算支出科目也不能全面区分,使得支出与资金渠道无对应关系。针对以上问题,笔者建议:
首先,设备投资会计科目要根据已批复的概算设置明细科目,已批复的概算细化形成可执行的预算后,明细科目随之再次进行细化。同时,也要建立辅助核算项,因为随着科技进步或外部购买环境的变化可能还需要再细分,所以要为设备潜在的进一步细化或变更等留有空间。为保证上述过程有序,事先应对全部设备建立辅助核算规则,以补充科目不能完全诠释的信息。
其次,在依据概算和预算建立完备的科目基础上,对其他必要信息也要进行分类收集与表达。比如,因各资金渠道来源部门要对其投资进行监管,这就要求财务人员对支出按资金渠道进行区分,由于科目不能满足这种区分,就要设立资金来源辅助核算项。这样,对于同一笔分录无论借方的预算支出类科目还是贷方的预算结余类科目,都可以根据资金来源辅助核算项分别列示。这样不仅能满足不同资金来源监管的需要,同时也满足了财务管理对不同资金来源渠道明细支出掌握的需要。综合极端项目是同时由国家发改委、北京市发改委和中国科学院配套投资的一个项目,国家发改委和中国科学院投资都属于财政项目支出,北京市发改委属于非财政项目支出,财政和非财政这两者可以通过科目区分,但是同属财政支出的不能区分开,而通过资金来源辅助核算项,可以进一步区分财政项目支出。
(二)建立财务信息管理系统
目前的财务信息管理系统都是按单位的主营业务模式设计,个性化设计的预留窗口少。重大设施建设项目投资规模大、资金来源渠道多、实施技术要求高、组织实施周期长、涉及科学专业程度深,与之相应,需要反映的信息量大、复杂多样且专业性突出。由于重大设施建设所需的财务信息与主流财务信息差距较大,这就需要开发全新的财务信息系统,以全方位满足重大设施建设财务信息需求。
财务信息系统建设不仅要将基建部分分楼、分专业列示,还要根据科学装置的特点对科学仪器进行分类。例如,在综合极端项目中数据结构高达9个级次,每一级别并列多项,最末级次内的每一个并列项也包含高达几十个、几百个设备项,仅靠科目和子项目两个维度,不能全面反映概、预算和支出对应的信息,所以要根据概预算和细化到末级的最小数据单元设立基础信息库,再按照不同角度、不同维度逐级建立完善信息平台,以满足不同需求。另外,综合极端项目在不含未被细化的零部件等情况下,其设备细化有1600多项,这些设备如果仅根据序时账信息条目一一分拣、分类、汇总,工作量巨大,而且易错项、漏项。但如果按照一定的规则给设备进行编码,也就是每一台设备(包括其所属零部件)都给予一个身份标识,则无论按设备级次归类还是按同一级次的不同设备归类,只要按规则提取设备编码信息即可。这样,可以实时提供清晰、准确、细致的信息,以满足参与项目建设的科研人员对设备购置、搭建整体进度的掌握。同时,设备按预算对应的支出归类,完成项目后要从在建工程转入固定资产,如果都以设备编码作索引,这些繁复的工作都将自动化。由此看出,设备编码的辅助作用贯穿项目始终,非常重要。据此建立重大设施财务信息管理系统,不仅能高效、准确、全面地提供财务数据,也能实时反馈预算执行情况、检测概算是否超标,最终可以实现自动化填报竣工结算报表和竣工财务决算报表,保障财务验收的顺利通过。
此外,如果进一步将年度预算、采购计划、招投标、合同管理都纳入到财务信息管理系统中,使业财结合,建立财务与业务一体化的信息处理系统,不仅会使财务会计从核算向管理迈进一大步,让基本数据事后静态控制与反馈提升为全过程、多方位的动态控制,也会使整个项目的管理水平得以提高。
二、财务内控制度的完善与有效执行
《中国科学院所属单位经济活动内部控制规范》更多关注了常规科研项目的预算控制等业务,缺乏适用于重大设施内控规范的指导。根据内控重要性原则,重大设施项目不同于建设单位常规工作,在整个实施阶段的控制重点都要放在质量、投资和进度等三个方面。其中,质量的实施主体为科技人员,是立项时承诺达成的科技验收指标,各单位都会高度重视;而对投资和进度的控制则往往疏于内控管理,致使项目的风险加剧,这是重大设施项目进行内控管理的要点。
(一)建设过程中的超投资现象及应对
重大设施项目更多的是面向国家战略需求,具有开创性,也就鲜有参考依据。其风险管理和投资控制本身会面临诸多更复杂的问题,超投资现象随时都会发生。对此,国家加强了对中央预算内直接投资项目的管理,规定如果超投资10%,先商请审计机关进行审计,并明确了对四种超概情形进行问责。因此,承建单位设计一套对重大设施项目行之有效的内控制度,并贯彻实施,以防止超投资的现象发生就显得尤为重要。
1.投资控制伴随项目的全过程,要及早全面规划。立项伊始,项目负责人就要组织与土建工程师、设备工程师和科学家充分沟通,还要多方面收集项目有关信息,有效识别和评估风险,合理编制投资需求,以减少超投资现象。综合极端项目有近30台科学设备需要独立接地的地线,因信息收集不全面,未预知项目所在地的地下水位为负七十米,造成每台设备要增加投资近30万元。如果能在项建或可研的早期阶段发现问题,就能编入项目的匡算或估算中,避免出现动用预备费或预备费不够的现象发生。
2.建设过程中要严格防范超预算风险。土建的变更洽商管理是重点防控内容之一,需要引入专业团队进行全过程审计,事先由全过程审计单位对每一项变更所引起的预算增减进行核算,并作为审批依据。对已批准的变更,要建立变更台账,使预算管理者可随时清楚“兜里还有多少钱”。另一个重点是对合同管理的控制。综合极端项目曾经就实验室检测费签订了一个固定单价的开口合同,由于没有固定检测次数,出现超投资的风险极大,经多方协商后终于变更为固定总价合同。因此,重大设施建设过程中不但要严格审核合同的内容,还要关注合同的类型,尽量避免出现开口合同,使预算可控。
3.对预备费的使用应严格控制。概算批复中通常会有一定比例的预备费(或称不可预见费),基建财务制度对预备费的使用没有具体规定。笔者认为,使用原则应主要用于科学验收指标的达成方面。为此,要将验收指标的达成落实到具体的设备及材料上,并由此明确关键设备和材料。只有关键设备或材料出现了超预算时,才可以动用预备费,这也是内控的重要性原则体现,否则预备费会成为各种管理不善的出口。综合极端项目建设中,由于中美贸易关系紧张,导致一个关键材料液氦价格上涨了三倍,此时才动用了预备费。
(二)建设延期现象及进度追回
1.因不断调整方案而导致施工进度缓慢。重大设施项目不仅有建筑目标也有科学目标,且建筑目标与其科学目标相关联,甚至建筑目标的实现是完成科学目标的基石。为了让基建施工能满足科学仪器的建设需求,就要求参建的科研人员要参与相关基建部分的建设。大多数科研人员秉承科学精神,凡事都会精益求精,使得建筑工程师要反复修改建筑图纸、不断调整施工方案,可能会造成施工进度放缓。综合极端的减振深基础建设就因为不断更改施工方案导致进度严重滞后。根据成本效益原则,结合质量和进度的统筹考虑,管理人员及时终止了科研人员再进一步追求完美的要求,使工程进度得以追回。
笔者认为,科研院所以自由探索为主的基础性研究所文化要适应重大设施项目建设的管理要求,至少要针对项目建设团队逐步营造符合重大设施建设特点的文化氛围,形成内控的“基石”。只有这样,才能形成在保工期、控预算的前提下追求质量更高的工程意识。不能只一味追求科学上的完美而不断变更方案,导致投资加大和工期延误现象的发生。与之相应,除了修订内控规范还要跟进绩效管理,按照绩效考评结果实施奖惩措施,以促进项目进度及其他考评目标的完成,使内控得到有效执行。
2.因采购审核流程长、手续繁杂而导致建设进度滞后。采购是达成工艺指标、实现科学目标的起点,其本身包含了诸多流程,如编制采购计划、调查供应商、选择采购方式、签订采购合同、支付合同款、验收等。它既是实物流的重要组成部分,又与资金流密切相关,每一个环节都至关重要,因此各单位都相当重视采购活动。但也正因为此,导致采购活动的制约因素多且流程长。重大设施项目因其设备繁杂、金额大、牵扯管理部门多的特点,审核环节和审批人更多,最终会加重科研人员的“报销繁”,造成项目进度滞后。综合极端建设的第一年度预算执行率不足3%,次年统筹协调多个管理部门,简化不必要的流程和手续,强化年度采购计划、合同签订和支付合同款等环节的控制与促进,并将年度采购计划纳入了绩效管理。通过加强科学合理的内控并实施绩效激励,随后两年含结转的预算执行都达到了95%以上,从而保证了项目进度。
因此,笔者建议,应根据重大设施项目的需求调整管理规范,减少或合并签批事项,使内控管理更加高效。每个管理部门不仅要梳理自己的业务,也要从防控风险的大局出发、通盘谋划、不留死角,可合并的防控点与防控措施要坚决合并,不需重复确认的事项坚决精简。只有从项目整体视角出发,全面考虑、统筹兼顾、相互配合、落实到位,才能更有效执行内控措施。
三、改革深水区问题
早期,我国重大设施建设一直采用“摸着石头过河”的模式。尽管几乎所有重大设施项目都完成了验收指标,但也暴露了一些问题亟待解决。这些问题大致可分为承建单位的内部管理问题和外部环境问题等两大类,随着承建单位管理水平与经验的提升,外部环境制约突显。
(一)科学需求特殊空间建设的管理归类
从招投标市场而言,重大设施建设的内容通常分为工程和货物两大类,且多数情况下有明晰的定义边界将工程和货物区分开来,政府采购更是明确划分了工程、货物和服务三大类。但实践中存在既可属于工程又可属于货物的情况,如综合极端项目的超净间等。因超净间既含土建又含设备,在将近两年的时间里困扰着项目组的决策,最后采用了“两害相权取其轻”的办法,即:因概算批复中将超净间归到货物中,就按货物招标采购,但又要求事先进行工程造价等基建管理模式跟进,形成了先按货物采购、后按基建管理的“拼盘”。类似超净间的情况还有屏蔽室、干燥室等,这也是多数重大设施建设的共性问题。笔者建议,应在政策层面出台管理办法解决货物和工程的中间地带问题,既有利于项目顺利实施,又理顺财务核算与批复概算的一一对应关系。
(二)中间商涉外财政直接支付的资金安全
重大设施项目大部分投资都来自国家发改委,单次或单项超过500万元的财政资金支出要通过财政直接支付进行。在招投标采购中,外商通常会指定国内相关公司代表其去投标,中标后,中标公司则是代表外商的中间公司。在这种情况下,财政直接支付规定只支付给中标公司,也就是说不能给真正执行合同的外商,但中标公司不敢收钱,担心会被征税。同时,项目单位也不敢把资金转给中标公司,担心中标公司不转给外商。笔者了解到很多项目都存在这样的问题。因重大设施项目的高水平和独特性,其建设往往离不开国际合作,如果财政直接支付不能变通,项目承担单位的支付风险将一直存在。因此,需要政府部门在复杂的商业环境中为项目单位设立一套灵活的财政政策,以利于项目推进。
(三)专业财务人员的培养与使用
对于承担建设单位来说,重大设施项目很少发生且具有临时性。如果为临时性项目培养专门的财务人员,在成本上不划算,时间上也来不及,对财务人员的个人发展也不利。笔者建议,在承担项目的单位主管部门如中国科学院或教育部,建立一支专业的财务专家团队,指导将要和正在承担建设任务的财务人员。这支队伍来自已完成重大设施项目的单位里参与建设的财务人员,可经交流与培训后组建而成。队伍成员平日在各自单位工作,当有新项目时集中抽调到承建单位进行业务咨询与指导。
责任编辑 陈利花
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