时间:2021-01-29 作者:赖永添 作者简介:赖永添,财政部条法司副司长; 罗昕 罗昕,财政部条法司立法二处二级调研员; 焦乐柯 焦乐柯,财政部条法司立法二处干部。
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摘要:
为适应金融体制深化改革,加强金融企业财务管理,防范和化解金融风险,促进金融企业高质量发展,《金融企业财务规则》(以下简称《规则》)修订工作连续列入2019年和2020年财政部立法工作计划。《规则》包括金融企业财务行为规范和财政监管规则两个层面的内容,在现行的金融监管法律制度体系中处于何种法律地位?作者做了粗浅思考,以供读者商榷。
一、金融企业财务监管必然性
(一)企业财务的本质
企业财务是企业客观存在的财务活动及其体现的经济利益关系,是财务活动和财务关系的统一。企业财务活动表现为现金收支过程,即企业资金筹集与运用、耗费与收回的周而复始活动的过程。财务关系包括企业与投资者、债权人、政府、供应商和客户、经营者及职工之间的利益关系。企业从设立开始即离不开资金,资金是企业的血液,只有资金流动顺畅,业务活动才能得以支撑,企业也才得以生存并发展。同时,企业开展的各类经营业务和管理活动,均以货币为媒介纳入财务管理系统中。可以说,企业财务活动是业务活动的前提和保证,在为业务活动发展提供资金保障和利益激励过程中,也对业务活动进行财务约束和控制,并且对业务经营的成果进行分配,保障各方合法权益。...
为适应金融体制深化改革,加强金融企业财务管理,防范和化解金融风险,促进金融企业高质量发展,《金融企业财务规则》(以下简称《规则》)修订工作连续列入2019年和2020年财政部立法工作计划。《规则》包括金融企业财务行为规范和财政监管规则两个层面的内容,在现行的金融监管法律制度体系中处于何种法律地位?作者做了粗浅思考,以供读者商榷。
一、金融企业财务监管必然性
(一)企业财务的本质
企业财务是企业客观存在的财务活动及其体现的经济利益关系,是财务活动和财务关系的统一。企业财务活动表现为现金收支过程,即企业资金筹集与运用、耗费与收回的周而复始活动的过程。财务关系包括企业与投资者、债权人、政府、供应商和客户、经营者及职工之间的利益关系。企业从设立开始即离不开资金,资金是企业的血液,只有资金流动顺畅,业务活动才能得以支撑,企业也才得以生存并发展。同时,企业开展的各类经营业务和管理活动,均以货币为媒介纳入财务管理系统中。可以说,企业财务活动是业务活动的前提和保证,在为业务活动发展提供资金保障和利益激励过程中,也对业务活动进行财务约束和控制,并且对业务经营的成果进行分配,保障各方合法权益。因此,财务管理与经营管理共同形成相辅相成的企业管理系统。
金融企业主要为实体经济等非金融企业融通资金,不论开展资产业务,还是负债业务,或是表外业务,其经营的对象都是货币,而不是需要以货币为媒介的实体;经营中不论发生信用风险、利率风险,还是流动性风险、市场风险,或是操作风险、声誉风险等,最终都反映为财务风险。金融企业财务和业务相互交织,二者之间的关系虽不如非金融企业清晰,但仍然改变不了财务的本质,且金融企业财务表现得更为复杂。
(二)金融企业财务需要加强管理
企业财务是企业治理的核心内容,关系到企业相关各方的利益及企业的发展全局,在财务管理过程中也存在着筹资风险、投资风险、分配风险和现金流量风险等财务风险。因此,为维护企业各相关主体的权益,包括股东投资回报、债权人要求还本付息、职工希望获取满意的职业(就业)保障以及企业所在社区及政府的经济繁荣发展和社会稳定,就要从源头整治企业财务秩序,防范、化解企业财务风险。金融企业通过金融工具与经济社会各组织织就了紧密的资金网络,其财务更具有外部性,一些金融企业甚至变得“大而不倒”,对财政经济影响更加深远。因此,财政从履行政府的社会责任和公共道义出发,需要阻断金融企业财务风险向财政风险转化,需要对企业财务行为进行规范和指导,对企业在财务活动中应尽的经济责任和社会责任进行监督,由此《规则》便成为向金融企业提供的公共产品。
(三)金融企业财务和业务分工监管格局
在我国现行管理体制下,人民银行监督管理银行间债券市场、货币市场、外汇市场、票据市场、黄金市场及上述市场有关场外衍生产品;牵头负责跨市场、跨业态、跨区域金融风险的识别、预警和处置,负责交叉性金融业务的监测评估,会同有关部门制定统一的资产管理产品和公司信用类债券市场及其衍生产品市场基本规则。证监会统一管理证券期货市场,监管股票、可转换债券、证券投资基金的发行、交易、托管和清算、批准企业债券的上市、监管上市国债和企业债券的交易活动;监管境内期货合约上市、交易和清算等业务。银保监会依法依规对银行业和保险业机构及其业务范围实行准入管理,对银行业和保险业机构实行现场检查与非现场监管,开展风险与合规评估,保护金融消费者合法权益,依法查处违法违规行为。财政部门则从财务角度对金融企业进行监管,督促企业建立健全法人内部治理体系,围绕企业资金周转循环的运动规律,加强财务管理,并追究违规责任。
各部门对金融市场的监管,具有不同的监管角度。人民银行、证监会和银保监会是对金融业务的监管,属于分业监管,以机构设立审批、市场准入、业务规范等为切入点,贯穿各类金融业务始终。在错综复杂的金融市场环境下,金融产品创新层出不穷,金融业务界限越发模糊,分业监管也难免造成监管空白从而增加金融市场风险,或者重复监管浪费公共资源。财政部门对各类金融企业进行的财务监管,则因财务的综合性和通用性,具有分业监管所没有的优势,可在一定程度上弥补金融市场监管不足,从而与业务监管形成分工合作、监管有序的格局。
二、金融企业财务管理机制
(一)金融企业内部财务管理
金融企业内部财务管理包括两个维度:一是出资者财务,即出资者凭借其资本所有权对企业财务进行管理,围绕资本的安全与保值增值进行;二是经营者财务,即经营者基于出资者委托行使企业经营权,目标在于将企业做大做强。出资者与经营者对企业财务的关注点不尽相同,其行为模式和结果可能大相径庭,二者分离的体制在实践中已被证明容易产生道德风险和逆向选择的风险,因此需要通过法人内部治理体系予以规避和防范,在财务管理中就体现为出资者通过股东(大)会、董事会、监事会等,参与重大财务事项的决策、决定财务负责人以及对经营者财务行为进行监督考核等,通过完善法人内部治理以及制度设计,实现投资者财务和经营者财务的协调。
(二)金融企业外部财务管理
企业是国民经济的细胞,细胞健康有活力,国民经济才会实现良性发展。金融企业内部风险容易积聚爆发成为金融市场重大的风险事件,影响到实体经济的发展,进而波及局部地区甚至整个国家经济发展全局。因此,金融企业高风险和高杠杆的特性以及其风险的传染性使其外部性更加突出,对其进行外部管理尤为重要。
金融企业外部财务管理包括政府监管、社会公众以及舆论的监督。财政部门在整个财务监督体制中处于基础地位,审计等其他部门的依法监督、社会公众及舆论的外部监督中涉及的财务问题均以财政部制定的国家通用的企业财务制度为依据。
(三)财政部门具有的“双重身份”
财政部作为国有金融资本出资人对国有金融资本履行出资人职责。同时,财政部门也履行着公共管理职能。对于前者,国有金融资本出资人作为金融企业的股东,享有民商法上的财产权利,是私权,在法律规定的权限内行使出资人的权利、履行出资人的职责、承担出资人的义务,与其他非国有资本出资人同股同权。对于后者,财政部制定并实施《规则》,行使的是公权力,履行着公共管理职能,属于企业外部管理范畴。
国有金融资本出资人主要行使分享资本收益、参与重大经营决策、选择管理者等《公司法》规定的股东权利。为了加强对国有资本出资人的管理,需要制定《国有金融资本管理条例》,以弥补法律法规的空白。而《规则》是基础性制度,实施规范财务行为,理顺财务关系,监测财务风险,管理财务信息,促进改革发展,对金融企业进行财务监督和绩效评价,对不同的财务行为分别通过具有引导性或者强制性的规定进行制度管理。
因此,财政部门在国有金融资本管理领域,应当注意把握好股东权利与行政权力的关系,避免对企业内部具体财务事项给予干预。同时,在行使外部监管职能时,注意各项监管制度之间的协调与配合。
三、《规则》与相关制度的关系
(一)《规则》和公司治理制度的关系
公司治理领域基本的法律是《公司法》,其中包括大量的企业财务行为的法律规范。《规则》是对金融企业财务行为进行系统细致的制度规范,与《公司法》等法律制度在企业财务管理上有部分内容的重合,但是二者也存在一些区别。
一是适用对象不同。公司治理的相关规定是一般性规定,适用于以公司形式设立的企业,不论哪个行业,只要以有限责任公司和股份有限公司的组织形式设立,均应依照《公司法》规定的公司治理模式。《规则》仅适用于金融企业,不论采取何种组织形式设立,其财务管理都要执行《规则》。
二是侧重点不同。《公司法》对公司的设立及运营进行整体规范,更加关注公司稳定发展,围绕公司生命周期,对公司运营管理做出系统的制度安排,但对其中的财务、会计制度,则主要有赖于财政部统一制定的财务、会计制度,不做更多的规定。《规则》仅对财务管理进行规范,具体明确财务管理权限和责任,细化财务管理内容,采用合适的财务方法统筹管理企业财务资源,防范和化解金融财务风险,推动企业战略目标和经营规划的实现,成为公司治理中关于金融企业财务管理部分的细化和补充。
(二)《规则》和国有金融资本管理法规的关系
国有金融资本管理法规是依法制定的关于财政部门履行国有金融资本出资人职责的法律规范,与《规则》在适用范围上存在交叉,在财务管理、绩效考核、激励约束、薪酬管理等内容上也有重合,但二者也存在一些区别。
一是管理对象不同。国有金融资本管理法规以国有金融资本为管理内容,其适用范围包括国有金融企业、国有控股或实际控制的金融企业以及其他国有金融资本。而《规则》以金融企业为管理对象,其适用范围包括国有金融企业及国有金融资本参与的企业之外的其他金融企业。
二是管理目的不同。国有金融资本管理法规是对国有金融资本的特殊监管规定,其目标是国有金融资本的保值增值,应当明确出资人等相关各方职责,明晰委托代理关系,规范国有金融资本管理和国有金融机构运营等事项,实现出资人权益的最大化,但其全民所有的性质使其逐利性受到限制。《规则》作为基础性的财务管理制度,其目标是为了加强金融企业财务管理,规范财务行为,实现金融企业高质量发展,既要维护出资人的权益,也要保护债权人和职工的权益,还要维护好社区关系、客户关系,促进企业可持续发展,实现企业价值最大化。
(三)《规则》和企业会计制度的关系
财务和会计是企业经营活动中涉及的两项重要管理活动,企业通常设置专门的部门集中管理财务与会计事务。人们往往习惯将企业财务和会计混为一谈。那么,《规则》和企业会计制度二者有什么区别呢?
一是管理方法与手段不同。企业财务管理主要利用预测、决策、预算、执行、分析、监督和考核等方法对企业资金筹集与运营、耗费与收回的周转过程进行管理,会计则是对企业资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润六大会计要素进行确认、计量、核算、报告,为企业投资者、经营者、内部职工以及债权人、政府管理部门等提供决策依据。理论和实践中,企业财务管理重在对财务行为的前期决策和过程约束,会计重在对财务行为的过程核算和结果反映。因此,会计制度重在规范企业财务信息的生成和提供,而财务规则重在规范对财务信息的影响和利用。
二是管理目的不同。会计管理的目的是规范会计行为,保证会计资料真实、完整,为加强经济管理和财务管理提供依据,以利于维护社会主义市场经济秩序,主要通过对会计核算、会计监督、会计机构和人员以及会计基础工作进行制度规范来实现。金融企业财务管理主要是通过规范金融企业财务行为,控制金融财务风险,促进金融企业坚守本业、回归本源,实现金融企业高质量发展。
此外,从法治角度来看,会计工作记录企业的法律行为和法律事实,为企业经营管理和国民经济管理提供具有法律证明力的财产权利、债务和经营业绩等方面的信息,会计制度是要保证这一信息能准确反映企业的财务状况和过去的经营成果。在实践中,财务的概念把会计包含在内,财务管理需要利用会计信息,财务管理行为及其后果又以会计信息得以反映。财务制度与会计制度在共同的适用范围并行不悖、互为补充。
(四)《规则》与《企业财务通则》的关系
《企业财务通则》(以下简称《通则》)是为了加强企业的财务管理,规范企业的财务行为,保护企业及相关方的合法权益,推进现代企业制度建设制定的企业通用准则,主要包括企业财务管理体制、资金筹集、资产运营、成本控制、收益分配、重组清算、信息管理、财务监督等内容。《规则》与《通则》均是对企业财务行为的规范,规范内容总体一致,但又有所区别。
一是适用范围不同。现行《通则》的适用范围是在中华人民共和国境内依法设立的具备法人资格的国有及国有控股企业,不包括金融企业。《规则》的适用范围则是在中华人民共和国境内依法设立的各种所有制的金融企业、金融控股公司、担保公司、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、信用社(以下简称金融企业)等金融企业。
二是侧重点不同。《通则》从制度上满足建立企业财务制度体系的需求,从政府宏观财务、投资者财务、经营者财务三个层次,构建资本权属清晰、财务关系明确、符合企业法人治理结构要求的企业财务管理体制,围绕企业的财务管理要素,对国有及国有控股企业的财务行为进行规范,其目的是为了加强国有及国有控股企业的财务管理,实现企业价值最大化的目标,财政监督作为企业外部财务监督的一部分与企业内部财务监督制度相互协调,保障企业的正常运营。《规则》以《通则》为基础,结合金融企业的行业特殊性对所有金融企业的财务管理进行规范,更加侧重金融风险的管理。
总体来看,由于金融企业与非金融企业在经营模式、财务外溢、管理内容、风险传导和部门管辖等诸多方面存在明显差异,现行《通则》的适用对象排除了金融企业,但是《规则》在财务管理原理上与非金融企业存在共同遵循。为规范企业财务管理,健全财政部门的企业财务管理职能,应当探讨在金融企业与其他企业的共性基础上建立统一的《通则》,还原我国建立社会主义市场经济体制之初的本来面貌,将《企业财务通则》作为各种所有制、各种行业、各种组织形式企业通用的财务制度纲领性文件,《规则》可针对金融企业的特殊要求进行特殊规定。
四、把握《规则》的法律定位
在现行财务制度体系内,《规则》是金融企业财务管理领域的专门制度,与金融业务监管制度互为补充,维护金融市场的稳定,其规定当然适用于拥有国有金融资本的金融企业。它是根据金融企业的特殊性对公司治理法律法规中关于财务规定做出的细化和补充,同时与企业会计制度相辅相成。
我国现行的企业财务制度体系是以《通则》为主体,以企业财务行为规范和财政资金监管办法为配套,以企业集团内部财务制度为补充构成的。《通则》未来的修订应当将适用范围恢复至金融企业,使之成为一般通用性财务规定。以此为基础,《规则》一方面应作为金融企业有别于非金融企业的特殊规定,另一方面应作为金融企业主体性财务规定,以《金融企业准备金计提管理办法》《金融企业呆账准备提取及呆账和管理办法》等若干规范性文件为配套,构成金融企业财务制度子体系,从而厘清《规则》的法律定位,加快推动金融企业财务管理领域的立法工作。
责任编辑李卓
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