为加强外汇管理，促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展，2008年8月5日，温家宝总理签署第532号国务院令，公布了新修订的《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称新《条例》），自公布之日起施行。

一、修订背景

自建国以来，我国颁布的外汇管理条例共有三部：第一部是1980年12月18日国务院发布的《中华人民共和国外汇管理暂行条例》，主要是为适应1979年十一届三中全会后国家实行改革开放的需要；第二部是1996年4月1日实施的《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称原《条例》），主要是为适应1994年外汇管理体制重大改革的需要；第三部就是此次修订后的新《条例》。

三部《条例》的立法背景各不相同。1980年发布实施的《暂行条例》，与传统的计划经济体制相适应，当时我国外汇管理实行统收统支制度，国家通过行政手段垄断外汇的支配权，严格的外汇管制是《暂行条例》出台的重要背景和立法基点。1996年的《条例》发布实施时，我国已明确提出建立社会主义市场经济体制，国家各项改革大步推进，市场化机制逐步引入。1996年的《条例》对促进改革开放和国际收支平衡以及防范外部经济金融风险的冲击等发挥了积极作用。但是，近些年尤其是2005年以来，随着我国经济的快速发展以及国际经济形势的深刻变化，外汇管理的背景、内容、形式等都发生了很大的变化，主要表现在：

首先，外汇管理体制发生了较大变化。一是企业持汇的自主性显著提高，从仅允许大型企业保留上年度经常项目外汇收入15%的外汇，逐步实现企业自行全额保留外汇。二是个人因私用汇更加便利，从原来每人每次购汇仅500美元，超限额需经审批，到每人每年凭身份证可直接在银行换购5万美元，超限额用汇经银行审核交易凭证后按需供汇。同时，允许移民财产和继承财产按规定转移至境外。三是企业对外直接投资稳步扩大，从过去严格审批和限制购汇，逐步取消对外投资风险审查、汇回利润保证金等行政审批项目，实现了按需供汇。四是跨境证券投资从无到有，实行了QFII和QDII制度，并不断完善，稳步开放国内资本市场。五是人民币汇率市场化稳步推进，市场主导的作用增强，外汇市场交易主体、品种明显增多，交易机制不断完善。

其次，外汇形势发生了根本变化。1996年《条例》发布实施时，我国出口竞争力不强，外贸顺差较小，外汇资源相对短缺，人民币处于贬值压力。近些年来，随着对外开放和外汇体制改革深化，我国外汇形势已经发生明显变化，国际收支平衡的矛盾从外汇短缺转变为外汇储备增长过快。特别是2001年以来，外汇净流入显著增加，外汇储备年均增速超过40%。2008年以来，外汇净流入的势头仍然迅猛，不平衡矛盾更加突出。前6个月新增外汇储备2806亿美元，同比多增143亿美元。截至2008年6月末，外汇储备达1.81万亿美元，与1997年年末1400亿美元的规模相比，大幅增加。以外汇短缺条件下资金“宽进严出”为立法导向的原《条例》，从体制上已不能满足国际收支调整和继续深化改革的需要。

再次，防范国际收支风险的压力加大。今年以来，国际经济形势面临的不确定性和风险加大。受美国次贷危机影响，国际金融市场动荡，世界经济增长速度放缓，我们对于国际收支风险的防范也不容忽视，特别是近年来依法治国和依法行政的观念深入人心，行政审批制度改革不断深化，2002年至今已取消外汇管理约一半的行政审批项目，过去应对危机的一些方式方法，面临较大挑战，有必要通过修订《条例》，为防范和应对风险设置法律手段和法律依据。

此外，1996年《条例》规定的外汇管理机关监管手段不足，对某些新出现的外汇违法行为缺乏处罚依据，也迫切需要修订。

二、修订原则

此次修订《条例》，主要遵循了以下原则：一是巩固和推进外汇管理体制改革。一方面巩固成果，将实践证明行之有效、符合市场规律的外汇管理改革制度化、法制化；另一方面继续推进改革，预留政策空间，促进贸易投资便利化，有计划、分步骤地推进资本账户开放，完善人民币汇率形成机制。二是促进外汇管理由流出向流入、流出均衡管理的转变。随着国际收支的主要矛盾由外汇资源短缺转为贸易顺差过大和外汇储备增长过快，有必要在立法上转变思路，实行流入、流出均衡管理，为促进国际收支平衡提供法律保障。三是注重防范国际收支风险。在促进贸易便利化的同时，时刻警惕金融风险，完善跨境资金流动监测，提高非现场监管能力，加大非法外汇交易打击力度，并为外汇收支逆转下采取必要措施提供法律依据。四是实行按交易性质进行监管的原则，取消内资企业与外资企业之间、国有企业与民营企业之间、机构与个人之间的差别待遇，营造公平竞争的市场环境。五是坚持依法行政。《行政许可法》要求行政许可只能由法律和行政法规设立，并且设定时应明确许可条件、许可程序等。新《条例》中的许多条款均体现了这一原则，如明确资本项目结汇、金融机构本外币转换、非金融机构经营结售汇业务由外汇局审批，以及明确对外担保、对外提供商业贷款的许可程序和许可条件等。

三、修订内容

（一）吸收改革成果并为下一步改革预留空间

在经常项目管理方面，新《条例》将条款数目由原《条例》的9条，削减为现在的4条，仅对真实性审核、外汇收入、外汇支出以及携钞出入境管理作出原则性规定。一方面是吸收近年来外汇体制改革成果，取消强制结汇制和经常项目开立外汇账户行政审批，简化手续，促进贸易投资便利化；另一方面是通过原则性的立法方式为下一步改革预留空间。在资本项目管理方面，增设境外主体在境内从事证券和衍生产品发行与交易、境内主体从事境外证券和衍生产品发行与交易、境内主体对外提供商业贷款等交易项目，规定资本项目外汇支出除国家规定需要审批的外，可以凭有效凭证直接在银行办理，为逐步实现资本项目可兑换预留政策空间。在外汇市场管理方面，删除“单一”汇率提法，删除金融机构对客户汇价管理有关规定，删除由人民银行公布人民币对主要外币汇率的规定，将金融机构结售汇周转头寸调整为综合头寸管理，体现改革成果，并为下一步改革留出更大空间。

（二）确立外汇流出入均衡管理基本制度

一是外汇收入调回境内或留存境外制度。原《条例》要求境内机构外汇收入必须调回境内。而新《条例》允许所有外汇收入可以调回境内或存放境外，但调回境内或存放境外的条件、期限等，由国务院外汇管理部门根据国际收支状况和外汇管理的需要作出规定。

二是经常项目真实性审核制度。新《条例》首次在法规中要求经常项目外汇收支应当具有真实、合法交易基础；金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定，合理审查交易单证的真实性及与其外汇收支的一致性；外汇管理机关有权采取核销、核注、非现场检查、现场检查、行政审批等手段进行监督检查。

三是个人携钞出入境限额管理制度。原《条例》要求个人超限额携钞出境需出示携带证，入境则只需申报。新《条例》实行均衡管理，规定携钞出入境的限额，以及需要申报的限额，均由国务院外汇管理部门规定。

四是资本项目外汇及结汇资金用途管理制度。新《条例》要求资本项目外汇及结汇资金，应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用；外汇管理机关有权对资本项目外汇及结汇资金使用和账户变动情况进行监督检查。

五是金融机构自身本外币转换制度。新《条例》增设此项行政审批，主要是考虑金融机构本外币转换资金量较大，且较为集中，有必要控制其本外币转换节奏，以维持外汇市场稳定。

六是明确外汇管理机关监督检查职权。新《条例》明确了外汇管理机关进入现场检查、询问有关单位和个人、封存和复制有关材料、查询账户等监督检查权力及相应程序。其中查询账户的范围既可以是外汇账户，也可以是人民币账户；查询的对象既包括单位账户，也包括个人储蓄账户以外的其他个人账户。

七是完善法律责任相关制度。新《条例》设立了非法流入、非法结汇、擅自改变结汇后资金用途、未按规定办理登记、未按规定报送报表等违法行为的处罚条款，基本解决了新形势下外汇违法行为的处罚依据问题。

（三）着重防范和应对国际收支风险

这是本次修订新《条例》的又一大亮点，确立的基本制度包括：一是建立跨境资金流动监测制度，如要求金融机构通过外汇账户办理外汇业务，依法报送客户外汇收支及账户信息，明确其他经营外汇业务的机构按要求提供财务报表等资料。目前，国家外汇管理局正在加快外汇账户管理系统升级工作，并研究出台相关配套措施。二是根据WTO原则和国际货币基金组织（IMF）有关规定，明确国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。这是世界各国应对金融危机的通行做法，符合有关国际组织的相应规定。

责任编辑 雷蕾