一、高校预算控制制度的现状分析

《高等学校会计制度（试行）》（以下简称“制度”）设置了“预算收入”、“预算分配”、“预算结余”、“约定支付”和“约定支付准备”五个专门用于预算管理和控制的会计科目。其中，“预算收入”科目核算高校年度预算确定的各项收入的预算数；“预算分配”科目反映高校各类支出预算指标的分配及其调整情况；“预算结余”科目反映上述两个科目的差额；“约定支付”和“约定支付准备”两个科目主要用于防止高校内部个别单位在对外签订合同后，有意利用实际付款前的“时间差”，将本该用于履行合同的资金挪作它用，而将付款责任推给学校，造成实质上的预算超支。“制度”还规定：这些科目专门用于核算与预算管理有关的业务，不核算高校的资产、负债、净资产、收入、支出等会计要素；使用这些科目时，只需按预算数或合同金额记账，不需按实际收支数记账；同时这些科目具有独立的勾稽对应关系，在使用过程中不与其他类别的科目发生关系。

应该说，“制度”建立的预算控制系统，将预算控制与会计核算相结合，与传统的账外控制方法相比较，既能保持会计核算体系的完整，又有利于高等学校强化预算管理，从而能够有效地防止其年度预算失控。但是制度没有具体的细则规定，科目及项目设置也还不够完善、不成体系，从而难以真正实现预算控制与会计核算的有机结合。具体说来，主要存在以下三个方面的问题：

1、预算控制缺乏统一性和完整性。“制度”对预算控制的规定主要指财政补助收支预算控制，即反映高校从财政部门取得的各项补助收入及其支出的收支计划。预算外资金、各种基金、各项事业收入等大量政府性资金及往来结算，代收代付款项等，基本由部门和单位自主安排。两类资金的管理缺乏统一性和完整性。随着高校办学体制的不断创新，高校除了编制“财政补助收支预算”外，还应该编制“预算外资金收支预算”和“自有资金收支预算”，并且后者在高校总预算中的比重逐步提高。这就要求，高校必须加强对预算外资金和自有资金预算的控制，确保全校总预算的顺利完成。

2、预算控制缺乏必要的规范性和足够的刚性。传统的“财政补助收支预算”采用“基数法”编制，不很规范，往往会造成部门之间和不同项目之间“苦乐不均”，有的部门由于执行的困难就会搞“变通”，采取改变预算规定的资金用途来“以丰补欠”，极易增加预算执行过程中的随意性，减弱预算控制的刚性。

另外，高校除了财政补助收入和学费收入以外，各种教育服务收入增长迅速，这部分收入一般伴随着相应的成本支出。所以，目前高校通行的作法是将这部分收入放在“代管款项”中核算，只是在项目完成，并将其结余转入“其他收入”后，再将其纳入预算控制范围。目前，高校对这部分收入普遍缺乏科学规范的成本管理，没有将成本管理纳入到支出预算控制的范畴，从而造成预算控制“滞后”。一些“创收”单位往往通过费用“挤入”成本的办法，绕开预算控制，严重的甚至通过项目“透支”的办法，突破预算控制。

3、预算项目不够具体，透明度不高，增加了预算控制的难度。传统的预算，是按支出功能编制的，对各项支出内容的划分不细，对重点支出的列示也不具体，各个项目的支出无法做到统一排序，充分论证，分轻重缓急确定先后次序，制定滚动项目计划。因此，也就无法将经费科学、合理地落实到每个具体项目，从而容易导致重点项目的预算突破，弱化预算控制的力度。

二、现有预算控制制度改革的构想

根据高校财务管理面临的新情况，必须改革现有的预算控制制度，以适应新形势下高校预算控制的需要。

1、改革预算控制手段，提高预算控制自动化程度。随着高校资金构成的日趋复杂，预算控制的工作量急剧增加，传统的手工“账外控制”的办法（比如使用“经费本”等），很难满足控制的要求。同时，这种“账外控制”方式人为因素较多，一定程度上降低了预算控制的准确性，弱化了预算控制力。因此，必须改革预算控制手段，全面实现自动化，将预算控制牢牢地“捆绑”在核算过程中。同时，要做好岗位分工，形成相互牵制，做到设置控制功能和执行控制功能岗位相分离，确保预算控制的客观公正性和严肃性。例如，可以将科目设置功能从核算岗位中抽出来，与预算项目设置功能一起单独设立岗位，由专人负责，此岗位专司预算管理任务，不能兼管审核制单等核算业务，确保相互牵制。

2、扩大预算控制范围，增强预算控制能力。目前，有些高校片面地把预算理解为“支出预算”，控制重心仍然停留在对各支出科目的控制上，对预算收入、往来结算、代收代付中的支付等缺乏必要的计划控制。事实上，高校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是高校年度内所要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高校日常组织收入和控制支出的依据。高校预算应该是一个“综合财务收支计划”，如果不对预算收入、往来结算、代收代付事项一并进行控制，势必冲击其事业费收、支预算的完成。

为了杜绝各种利用往来结算绕开预算控制的行为发生，将各种往来结算、代收代付业务纳入到预算控制范围中是十分必要的：

首先，要将暂付款业务纳入到预算控制范围。借款必须有预算额度，并把借款视同“支出”扣减相应项目的预算额度，避免造成支付的既成事实，使预算控制流于形式；冲销借款时，根据实际发生的经济业务性质和金额扣减相应的预算项目额度，同时恢复借款时扣减的预算项目的相应额度（这要依赖核算系统的往来账管理功能，让系统自动完成本环节）。

其次，要将代收代付业务纳入预算控制范围。代收代付业务一般是指非独立核算单位的“创收”性的收付业务，它不同于各种暂存或应付款项，一般应该经过“成本”核算，并确定净收益，同时，它的收付一般会多次发生，而不是“一次性”的。因此，其收支应该分开控制，收入暂不作为预算收入，而是实行专门管理，并按照“以收定支”的原则，作为核定该项目支出的基础。代付要纳入到预算控制范围，实行统一调度和管理。项目结束后，将结余增加预算收入，并按相关规定，增加相应预算分配（或预算结余），用于奖励有贡献人员（或用于事业发展）。

再次，预算控制要提前介入各种大额采购活动，防止“被迫履约”时预算失控现象的出现。一般地，大额采购活动都要先签订购销合同，一段时间后，货到验收付款。采购部门往往会有意或无意地在这段时间内将预算资金耗尽，待到履约付款时，形成事实上的预算超支。事实上，签订合同是一种“准付款”行为，只要约定在当年内付款，就必然要占用当年预算，所以在签订合同时即扣减相应的预算是十分必要的，它可以发挥源头控制的作用。也就是说，没有预算一般就不能签订当年要履行付款义务的购销合同，只有这样才能保证事前预算控制的实现。财务部门参与单位的重大经济活动是《会计法》赋予的权力，所以预算提前介入大额采购活动不仅是必要的，而且是可能的。

至于各种暂存或应付款项可以视各学校的实际情况而定，规模大、该类业务量多的单位应该纳入预算控制；反之，规模小、该类业务量少的单位则可以忽略，但是必须加强核算控制，绝不允许出现科目“透支”现象的发生，以免冲击正常预算的执行。

高校的各项收入，包括：财政补助收入、事业收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入等也都要进行预算控制，以便及时发现预算执行过程中存在的问题，采取切实措施，以拓展替代财源或者压缩预算支出，实现预算收支平衡。

3、推动预算信息化建设，增强预算透明度，完善预算控制模式。传统预算控制模式，比如“经费本”控制模式，虽然存在上述的许多不足，但是也有一个优点，就是在“经费本”的传递过程中，一定程度上增强了预算执行的“透明度”，收到了意想不到的控制效果。实行预算控制自动化以后，容易产生预算执行中的“黑箱效应”，即对于组织内非领导成员，预算控制系统近乎一个“黑箱”，只知道预算执行的结果，而对其执行过程则不得而知。这在强化“机器控制”的同时，弱化了“人本控制”。

近年来，由于信息和通讯技术对管理的冲击，组织结构的柔性化趋势日益明显，非正规控制作用逐步增强。因此，在实行预算控制自动化的同时，一定要推动预算信息化建设。一般比较可操作的方案是，要求软件开发商研发基于会计核算系统的信息发布系统，将预算执行的过程实时地在授权范围内公布出来，从根本上解决预算的透明度问题，发挥高校内的组织创新对预算控制的作用。

三、现有会计核算制度配套改革构想

《高等学校会计制度（试行）》建立的预算控制系统，其核心是将预算控制与会计核算相结合，强化预算管理和控制。但是“制度”关于科目及项目的设置不够完善、不成体系。因此必须进一步完善会计核算体系，以适应“大收大支”和“综合财务预算”的要求。

1、完善会计科目设置。为了加强对各种代管性质资金的控制，应在现有“代管款项”科目下增设“代收款项”和“代付款项”两个二级核算科目，再按具体代管事项分别设置明细项目（作包干控制用，类似于预算控制项目），将每一个代管事项的收支分开核算。从而，使得“代管款项”的核算自成体系，便于“以收定支”，加强对“代付”的控制和分析，杜绝利用“代付”名义突破学校综合财务计划的现象发生。同时，也可以加强对各代管事项的效益考核，更好地落实相关的奖惩政策，调动各单位“校内”创收积极性。

各代管事项平时的收入归集在“代管款项——代收款项（XX项目收入）”（代收业务较多的高校，还可以按部门进行分类管理），其中：“XX项目收入”要限定为“只能用于收入和向‘代管款项——代付款项（XX项目支出）’科目拨付额度，不能直接对外支付”，避免出现“自收自支”，形成账内“小金库”。即，各代管事项在规定范围内的“成本”开支，要视同预算支出一样管理，按学校统一的财务制度，先确定各代管事项的成本限额，再从“代管款项——代收款项（XX项目收入）”向“代管款项——代付款项”（XX项目支出）”拨付额度，最后通过“代管款项——代付款项（XX项目支出）”科目向外支付。保证各代管事项的“成本”支出在统一的财务制度约束下进行。代管事项完成后，要及时将其结余转作“预算收入”，并按相应的财务制度，进行“预算分配”。

2、完善预算项目设置。全面预算控制的核心内容就是实行全面的项目预算管理。目前，高校支出核算科目基本能按部门设置预算项目进行预算控制，但是预算项目配置不成体系，收入核算科目、“代管款项”科目基本都没有设置预算项目，且预算项目和会计核算科目的配套还不够完善，影响了预算科目的平衡校验，也不利于对预算科目的年度结账处理，从而影响了对预算执行结果的分析和评价。

为了分年度分析和考核预算执行情况，年末结账前，可以结算各预算项目的余额，作为总预算结余的明细资料。年末结账时，除了收入和支出核算科目发生额全部结转到“事业结余”科目外，“预算收入”和“预算支出”科目的余额也应该全部结转到“预算结余”科目中。这样，“事业结余”科目的余额反映的是当年实际收支的差额，而“预算结余”科目的余额反映的是当年预算收支的差额，此两项结余的比较可以分析当年预算收支与实际收支的总的差额，为下一年度的预算编制提供重要的参考。同时，年终结账后，不仅各收入和支出核算科目的余额全部为零，各预算科目余额亦全部为零，各预算项目余额亦全部为零，实现预算科目及预算项目的内部平衡，既可以验证预算数据计算的准确性，又可以方便地获得预算执行情况的重要信息。

实施全面预算控制后，学校所有收入首先进入预算控制系统，通过预算控制系统分配后再“向外”支付。年末结账时，实际收支和预算收支自成体系，自求平衡，可以分别进行考核和评价。从而实现了预算控制与会计核算的有机结合，既保证了预算控制贯穿会计核算的始终，实现了全面的、全过程的控制，又不干扰会计核算过程。同时，在会计电算化条件下，平时的监控工作和年末结账工作均是由程序自动完成，会计工作量也不会增加很多。

责任编辑 李建辉