时间:2020-05-25 作者:本刊记者 ★秦中艮 王教育★
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摘要:
2002年7月1日,是陕西省省级机关会计核算中心成立两周年的日子。两年前的7月1日,以全国首家省级会计核算中心成立为标志,陕西省在省级党政机关和直属机构试点,推行会计集中核算制度。在省级试点成功的基础上,省委、省政府决定在市县两级全面推广,截至去年9月底,省、市、县三级党政机关和直属部门已全面实行了会计集中核算制度,目前部分市县已经将集中核算的范围向基层行政事业单位和乡镇延伸。本刊记者在这个日子里走访了陕西省省级机关会计核算中心及西安、延安、宝鸡三市的会计核算中心,并和部分行政事业单位的财务人员进行了座谈,对该项制度的产生背景、有效作用和目前发展中存在的问题及发展前景进行了采访和调研,现将陕西省推行会计集中核算制度两年来的情况总结如下,以期对其他地方的试点有所帮助。
一、改革的背景概述
从1997年起,陕西省就开始进行会计委派制的实践与探索。1997年9月,地处陕北榆林地区的神木县成立了以会计委派统管为特点的会计局,从此拉开了陕西省会计管理体制改革的序幕。“神木模式”产生后,引起全省各地会计改革热潮,经过几年的实践与探索,形成了统管统派、重点委派和会计代理三种模式。委派制尽管取得了一些成绩...
2002年7月1日,是陕西省省级机关会计核算中心成立两周年的日子。两年前的7月1日,以全国首家省级会计核算中心成立为标志,陕西省在省级党政机关和直属机构试点,推行会计集中核算制度。在省级试点成功的基础上,省委、省政府决定在市县两级全面推广,截至去年9月底,省、市、县三级党政机关和直属部门已全面实行了会计集中核算制度,目前部分市县已经将集中核算的范围向基层行政事业单位和乡镇延伸。本刊记者在这个日子里走访了陕西省省级机关会计核算中心及西安、延安、宝鸡三市的会计核算中心,并和部分行政事业单位的财务人员进行了座谈,对该项制度的产生背景、有效作用和目前发展中存在的问题及发展前景进行了采访和调研,现将陕西省推行会计集中核算制度两年来的情况总结如下,以期对其他地方的试点有所帮助。
一、改革的背景概述
从1997年起,陕西省就开始进行会计委派制的实践与探索。1997年9月,地处陕北榆林地区的神木县成立了以会计委派统管为特点的会计局,从此拉开了陕西省会计管理体制改革的序幕。“神木模式”产生后,引起全省各地会计改革热潮,经过几年的实践与探索,形成了统管统派、重点委派和会计代理三种模式。委派制尽管取得了一些成绩,但是由于制度本身的缺陷和利益的驱动,导致委派会计人员“顶得住的站不住,站得住的顶不住”。出现这种情况后,陕西财政人并没有气馁,为了管好、用好国家和人民的血汗钱,他们决心从源头上构筑一道牢不可破的“反腐墙”。
就在陕西财政人为完善会计委派制而殚精竭虑的时候,“杨凌模式”启发了他们。杨凌过去是陇海线上不起眼的一个小火车站,改革开放后国家投入了大量资金,将杨凌建成了我国最大的农业科研基地。现在杨凌已经成为一个副省级高新技术开发区。然而,这样一个副省级地区,全部行政管理人员最初却只有50多人,其中财政部门只有7个人。人手少,事情多,杨凌人打破常规,对全区所有行政、事业单位和政府管理的项目的全部会计业务统一由“会计服务中心”承担。事实证明这种财政资金管理方式非常有效,不但有效避免了虚支浪费和腐败,而且大大减少了由于层层下拨资金造成的资金划拨途中的占压,因而大幅度节省了财政资金。杨凌的这个管理模式,触发了陕西财政人的思维,杨凌这种简便、低成本而有效的管理模式难道不能在全省推广吗?他们兴奋地意识到,路终于找到了。
二、集中核算的具体做法
在陕西省委、省政府的大力支持下,省财政厅经过多次深入论证、调研,最终慎重决策,提出了会计集中核算模式的总体框架。2000年初,会计集中核算模式首先在省级财政诞生了。
在会计集中核算模式下,会计核算中心的基本职能是:在纳入中心集中核算单位的资金使用权、财务自主权不变的情况下,由会计中心集中办理各单位的具体会计核算和监督业务。会计中心对各单位的财务收支采取“集中管理、统一开户、分户核算”的办法。纳入集中核算的单位一律取消会计岗位、注销银行账户,其各项资金的收付和结算以及日常会计核算监督、会计报表编制、会计档案管理等工作,统一由会计中心办理和承担。
同时,确定纳入中心核算的资金范围,包括:财政供给的行政经费、事业费及专项经费、中央部委的专项拨款、预算外资金、行政性收费、罚没收入等其他收入。
从会计集中核算制度的基本运作模式看,其显著特点就是在机制创新上的“三分离一公开”。
其一是会计业务的决策者与执行者的分离。以往会计做假行为的发生,多数是会计业务的决策者即单位的领导让干,会计人员迫于行政上的领导关系或自身利益需要而具体操作。实行会计人员“统管统派”的委派形式后,虽然在人事关系上会计人员不受单位领导,但长期与被监督单位共处,也容易形成“顶得住的站不住”的困境。而会计集中核算模式则使会计业务从各单位的内部处理变成会计核算中心的集中处理,会计人员的隶属关系也与单位分离,单位领导即使想造假,也无人执行。
其二是财务审批与会计监督的分离。过去多数部门的财务机构设置是财务管理与会计核算融为一体,财务部门负责人既是财务主管也是会计主管,在会计事项处理上经过部门负责人审签同意的原始凭证,既表示符合财务审批的规定,又表示符合会计处理的规范。这种集双重职能融一身的管理方式,缺乏一种内在的监督制约关系,就使单位内部的会计舞弊行为成为可能。实行会计集中核算后,财务审批职能由单位行使,会计监督职能由会计核算中心行使,在审批责任人和实际操作人上形成分离,使造假行为受到外部制约。
其三是会计凭证的存放管理与形成单位分离。过去会计业务处理完毕后,全部会计档案均由本单位保存,多数单位是长期在财务部门保存,当会计做假行为发生后,外人很难得知。实行会计集中核算后,会计凭证由会计核算中心处理并保存(一般为一年),按照会计稽核制度的要求,稽核人员对可疑的会计凭证可以与出据凭证的单位进行核查。这种监督方式建立后,不合法的凭证即便是蒙混过上述两道防线也可能在此被发现。
其四是会计业务处理过程的公开透明。现代管理学的理论与实践表明,当一个事件的知情范围为两个人时,其舞弊的可能性较大,就像我们经常在影视中看到的“天知地知,你知我知”情形;当知情范围为三个人以上时,其舞弊的可能性就大大降低。在会计集中核算形式下,一项会计业务的处理,至少要经过单位的经手人、财务审批人和报账员、会计核算中心的审核会计、记账会计和会计主管等六个环节,对数额较大的还要经过单位的主管领导、会计核算中心的分管领导等,整个处理过程又是在“一厅式办公、柜组式作业”的运作方式下进行。知情范围的扩大、运作过程的公开,变“暗箱操作”为“阳光作业”,从运作机制上就形成了对舞弊行为的有效遏制。
三、两年来的成效
会计核算中心正式运行以来,集核算、监督、服务为一体,工作量非常之大,整天忙于记账、算账、报账、保管会计档案,以及向单位和管理部门提供会计信息等繁杂的日常事务,而且还经常陷入矛盾的旋涡之中,常常左右为难。但核算中心的同志克服各种阻力和困难,认真为试点单位搞好服务,各项工作进展比较顺利。在规范会计核算,提高会计信息质量,加强财政资金管理和推动党风廉政建设方面取得了很大成就。
1、规范了会计核算,提高了会计信息质量。
实行会计集中核算后,将会计人员的人事权、考核权等从用人单位分离出来,解除了会计人员的后顾之忧,使会计人员敢于对会计资料的真实性、合法性进行监督,有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱问题。同时,实行会计集中核算,解决了一些单位会计基础工作薄弱,账户设置混乱,银行乱开户等问题。按照省级机关会计委派制实施方案的要求,会计中心组织试点单位进行了账户移交,建立和启用新的账套。通过会计业务的交接,清理收回了单位的许多个人欠款,对随意借用公款的现象有所遏制,解决了一些单位长期遗留的财务问题。
2、聚集闲散资金,提高了财政资金使用效率和会计核算工作效率。
实行会计集中核算后,对各单位的账户进行统一管理,不但便于财政部门全面掌握单位资金情况,而且聚集了一大批资金,为国库集中支付,加强财政资金管理奠定了基础。陕西省级会计中心成立以来,在保证各部门资金使用的前提下,聚集资金量达4.5亿元左右。并及时在各用款之间开展调剂,提高了财政资金的使用效率。另外,实行会计集中核算后,一方面由于核算中心及银行进入政府大楼办公,方便了单位的报账,大大降低了行政成本;另一方面由于统一的会计规范和业务操作程序的运用及会计电算化手段的实施,中心账务处理的速度大大提高,在搞好日常核算的同时,能够及时为各单位提供会计报表和明细科目余额等会计信息资料,核算的深度和广度也有了大幅增加,受到了核算单位的好评。
3、强化会计监督,有利于从源头上预防和遏制腐败。
实行会计集中核算后,会计核算过程由过去的“暗箱操作”变成为现在“阳光作业”。各单位的收支都必须通过会计中心账户,在核算中心会计人员的公开监督下进行。一方面,各试点单位遵守财经纪律的意识明显增强,一些超标准、不合理的支出明显减少。许多单位经常事先向会计中心询问有关经济业务的合理性和合法性,或者有关具体会计事项的审批权限和办理程序,把一些不合理的财务支出行为消灭在萌芽状态。另一方面,核算中心会计人员加强日常监督,严格按照有关财务管理的规定进行业务审核,拒付了许多不合理、不合法支出,有效遏制了不正之风和腐败行为的发生。会计集中核算对预防和制止违法乱纪行为,严肃财经纪律发挥了积极作用。
4、为国库集中收付制度的实施奠定了坚实的基础。
国库集中收付制是建立公共财政框架的必然要求,是当前和今后财政管理制度的重点。它和会计集中核算制之间既有区别也有联系。两种制度的出发点都是为了将单位的各项资金直接置于财政监控之下,并要求其严格按照预算和财务会计制度的规定使用。会计集中核算制先行一步,为国库集中收付制铺平了道路。会计集中核算制实施前就对各预算单位的银行账户进行了全面清理,摸清了单位的“家底”。这为建立单一的国库账户体系,编制部门预算提供了详实可靠的依据。而这些都是实行国库集中收付制的必要前提。在具体实践中,从2001年4月1日起,陕西省省级120个会计集中核算单位全面进行了国库集中支付制度试点,实行了预算单位层次的零余额账户管理和单位经常性支出的财政直接支付。从陕西的情况看,在操作层面上可以实现两种制度的有效融合。
四、新的矛盾与问题
新生事物的成长过程从来都不是一帆风顺的,会计集中核算中心建立的初衷是遏制腐败,提高会计信息质量,管好财政资金。回顾两年来的工作,在这几个基本目标上已取得了很大成效,但仍有一些新的问题产生。各方面对此褒贬不一,人们的看法和评价不尽相同,目前主要的问题集中在以下几个方面:
1、国库集中支付与会计集中核算制度的配合、协调问题。
由于这两项改革是财政资金管理的一次深刻革命,涉及面广,是对管理部门之间及预算单位等各方面利益的一次重新调整。各部门、各单位如果没有统一思想认识,抱有抵触情绪,不予积极配合,这项改革将无法深入。
从改革目的上看,会计集中核算主要是通过强化会计管理和会计监督,杜绝各单位胡花乱用和铺张浪费,达到提高财政资金使用效益的目的;国库集中支付是通过改变国库资金拨付方式,解决国库资金多环节拨付、多户头存放的弊端,达到降低财政资金运行成本,提高财政资金使用效益的目的。尽管两项改革实施的途径和手段有所不同,但最终目的是一致的,而不存在根本上的矛盾,都是尽力管好、用好国家财政资金。
在这两者之中,会计集中核算为国库集中支付改革提供了现实可行的技术平台,通过会计集中核算,使财政监管深入到预算资金管理的各个环节,既为部门预算的编制和国家预算的执行提供了真实、准确、完整的会计信息资料,又为国库集中支付提供了技术与人力保证。有关各方如果能以大局为重,转变观念,统一认识,形成一种相互信任、相互支持、相互配合、相互监督的机制,两者是可融合的,制度的有效性也是可以保证的。
2、单位财务管理职能的重新定位问题。
实行会计集中核算后,各单位取消了会计核算岗位,会计资料都由核算中心统一保管。有人认为,自己单位不设会计、出纳岗位了,会计人员地位下降了,财务管理也无从谈起了。还有的人认为,核算中心和预算单位对会计信息的占有不平衡,单位想了解自己的会计信息,可手头已经没账本可查了。在我们的调查中发现,个别单位仍然保留了原来的会计人员和岗位,没有节省预算单位的人力、物力,客观上存在重复建账这个矛盾。
其实,这些都是认识上的不到位,是对制度的理解不够。实现会计集中核算制是在预算单位资金使用权、财务自主权不变的情况下进行的,核算中心只不过是代理了账务处理这一块业务,并没有越俎代庖。相反,它把预算单位财务管理人员从繁杂的报账、记账等日常事务中解脱出来,各单位只需配备少量精干的财务人员集中精力搞财务收支管理、分析策划及业绩评价等高层次管理工作,将更有利于提高单位的财务管理水平,更有效地发挥财务管理的作用。
实行会计集中核算后,各单位必然要裁减一定的财会人员,但这并不表明降低了财会人员的地位。会计改革的实践表明,每次制度的变革、技术的进步,都会引发会计人员的重新分化与组合,甚至淘汰出列。这符合事物发展进步的规律,我们要以正确的眼光去看待这些变化。在工作中应因事设岗,不能因人设岗。事实上集中核算后,核算中心采取集中式办公、网络化管理等先进手段,提高了办事效率,又便于监管。中心会计人员对自己的工作既感到光荣又深感责任重大,这恰恰是会计人员地位提高的体现。
当然,会计集中核算模式也有个不断完善的过程。考虑到我国财会队伍的现实状况,在一定阶段,会计中心只集中账号和原始凭证的审核权,将账务处理这一块业务仍放在各单位也不失为选择之一。对账务处理业务量较大和行业主管部门对财务信息的提供要求较高的单位来说,不妨一试。相对来说,这种形式对各单位财会人员的震动要小一些。
3、现行财务支出指标与实际情况有较大差距,给核算中心的操作带来困难。
由于现行的差旅费等财务支出标准与实际支出情况有较大差距,在报账业务的审核中,核算中心很难把握灵活性和原则性的尺度,经常左右为难。这个矛盾在实施会计核算以前就已经存在,不过各单位自己核算时,经单位财务负责人审批后就可入账处理。现在情况不同了,这个问题浮出了水面,预算单位招待费、差旅费超标准的情况时有发生。对于一些超出财务制度规定标准但属于合理或必须开支的支出,在单位予以说明并经单位负责人审批后应予以报销,做到特事特办,急事急办。关于这个问题我们认为根本的解决方法是从当前全国各地的消费情况出发,重新制定新的、符合客观情况的支出标准。这个问题解决后,一是便于各单位有效地开展工作,二是有利于中心的业务处理。
五、未来的发展
改革从来没有一蹴而就的,会计集中核算制不可能一下子解决各种存在的问题,它是在我国财政支出改革中开展的有益的探索活动,对此我们应予以充分肯定。我们明显看到,会计核算中心成立后,在许多方面都取得了显著成果,利大于弊。我们应该看到,成立会计核算中心只是财政改革的一个阶段性措施,它是实现国库集中收付制的客观要求,对于下一步的改革,我们应有以下几方面的考虑。
1、核算中心必须树立向预算单位提供高效优质服务的观念。
会计核算中心成立的目的就是加强对财政资金的监管,它的基本职能就是监督、核算和服务。核算中心对各单位的收支活动进行监督和控制,尤其是对支出活动,要严格按制度审批。这样从形式上看,是核算中心在“管着”各单位,其实不然,核算中心的宗旨就是为单位提供全方位的会计核算服务,核算中心人员切不可滋生自大傲慢、凌驾于预算单位之上的心态,要牢固树立服务第一的观念,不断加强业务学习,提高自身素质。只有搞好服务,才能取得预算单位的积极配合和信任,才能搞好会计监督工作。
2、必须建立高效迅捷的网络信息系统。
从西方国家集中支付制度的运行情况来看,国库集中支付制度对银行联行之间、政府企业之间信息化系统有较高的要求。这一信息系统不但能够满足预算资金的全部运动过程控制,还必须解决财政部门和预算单位之间,财政部门和政府采购部门及供应商之间的实时数据交流等问题。目前各地会计核算中心的网络还未完全达到上述业务的需求,这严重制约了国库集中收付制改革的进程。
国库集中收付制的实施,使预算单位的资金支出路径发生了很大变化,所以必须重建新的财政资金管理模式,必须重建新型的财务信息系统,取消原来的条块分割,实现垂直的财务管理。该财务信息系统应建在现有的会计核算中心的系统基础之上,也就是对现有财务系统的拓展与升级。
这样一来,各预算单位都将和核算中心直接联网,所有的预算、控制、异地查询、统计分析、监控都在网上实现。目前部分地区已着手建立远程计算机查询系统,该系统建成后,试点单位财务人员坐在自己办公室的电脑前,输入密码,即可及时动态地掌握本单位的全部会计资料。
3、逐步实现两种制度的有效结合,探索建立政府会计的新模式。
迄今为止,陕西省全省的会计集中核算体系已经形成,并且从2001年4月1日起,陕西省已在省级会计集中核算单位全面成功进行了国库集中支付制度试点,初步实现了两种制度的融合。这足以说明两种制度的融合、创新是现实可行的,政府会计的模式已初露端倪。
目前,企业会计标准体系改革已基本实现了与国际惯例相协调,而政府会计标准体系改革起步相对较晚,有些方面滞后于财政预算管理体制改革,与国际会计惯例也存在一定的差距。财政部正在尝试借鉴西方国家政府会计改革的经验,改革我国的政府会计,并将通过几年努力,建立起既符合国情又与国际惯例相协调的由政府会计、非营利组织会计的会计标准体系。
借鉴西方国家的政府会计模式,政府会计改革的重点必然要转向关注地方政府公共受托责任的履行情况,监督政府的整体财政管理工作。因此,政府的会计报告应该及时向社会公众公开与政府决策有关的信息,提供有关其公共受托责任履行情况的信息,使政府的行为处于人民的监督之下。显然,完善而透明的政府会计信息体系必不可少。
而当前部分省市在会计集中核算制度基础之上试点的国库集中收付的做法,正符合了政府会计改革的发展趋势。尤其当高效快捷的政府财政信息网络建成后,以此为操作平台,统一会计核算,统一资金管理。原来由各预算单位提供的会计信息现在由总预算会计整体提供,及时满足政府宏观控制和单位财务管理的需求,对公众也可交出一本明白账,使人民放心。
这样,在新的政府会计体系中,会计核算中心承担会计核算职能,国库部门承担出纳职能,二者分工明确,相互制约,保证了政府会计系统的健康、顺利运作。
杨纪琬奖学金征文启事
根据杨纪琬奖学金管理办法,2002年度奖学金评选活动近日启动。为此,征选博士、硕士论文。
一、征选范围
凡2002年内通过答辩的会计学博士、硕士论文均可应征。
二、征选办法
1、博士论文需经两位博士导师推荐,硕士论文需经两位硕士导师推荐。
2、推荐书除一般介绍外,需明确指出论文的理论价值,实践意义和创新之处。
3、每所院校可推荐博士论文2篇、硕士论文2篇。
4、参加评选者应提供论文和论文摘要各11份。
5、论文截止日:2002年12月31日
三、应征论文请寄:
北京市复兴门外三里河财政部中国会计学会秘书处;
邮编:100820
杨纪琬奖学金管理委员会
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