自湖北荆州市沙市区于1995年在县级推行会计集中核算、浙江金华于1999年在地市级推行会计集中核算、陕西省于2000年7月1日在省级推行会计集中核算以来，全国已有1/3的地市和50%的县区推行了会计集中核算制度。作为财政支出管理中一项重要的制度创新，会计集中核算制度在完成了组织框架构建后，随着实施过程的深入和细化，在制度定位、法规完善、生存环境、配套改革等方面必然会出现一些问题，需要加以研究和规范，以引导其顺利发展。

一、关于会计集中核算制度的定位问题。从该制度产生的背景和各地的实践结果看，可将会计集中核算制度定位为：在预算单位的资金使用权、财务审批权和会计责任主体不变的前提下，按照“集中管理、统一开户、分户核算”的原则，采取“一厅式办公”的作业方式，由财政部门管理的专职会计核算机构，对行政事业单位财政性资金的收支活动，进行会计核算、实施会计监督、提供会计服务的制度。

二、关于会计集中核算模式的基本要素。应当包括两个方面：一是改变会计人员管理体制，会计核算机构的工作人员隶属于政府财政部门，以保证其履行会计职责的需要；二是改变会计作业方式，实行“一厅式办公，柜台式作业”，以符合财务公开、政务公开的机制要求。

三、关于会计集中核算制度是否违背《会计法》的问题。有的同志提出会计集中核算制度与《会计法》中有关会计机构设置的规定不一致，从而认为该项制度的运作是违法行为。笔者认为，从各地会计集中核算制度的设计和运作本身看并没有违法。首先，从新《会计法》的立法时间上看，会计集中核算制度是在新《会计法》颁布后地方政府部门为了解决会计信息失真和源头治理腐败问题而采取的改革措施，在《会计法》修订时仅有个别县区进行了试点，还未形成系统的经验总结和理论上的概括，因而原有的法律条文没有、也不可能涵盖其内容。其次，从会计集中核算制度的合规性看，会计集中核算作为会计委派制的一种实现形式，是按照中纪委和财政部的有关政策要求，由当地党委和政府慎重研究决定的，其核算的范围主要为党政机关，核算的资金主要是财政性资金，在实际运作中不会出现对其它市场主体的侵权行为或对社会公众利益造成危害，相反，倒是有利于维护正常的市场经济秩序和广大人民群众的根本利益，因此，应当通过完善法律使其得到保护。再次，从会计集中核算制度的直接作用看，规范会计核算，提高会计信息质量，是新《会计法》的立法宗旨，而会计集中核算制度的建立，从根本上解决了行政事业单位会计信息失真的问题，符合新《会计法》的立法宗旨。

四、关于实行会计集中核算后的会计责任主体问题。各地的实际运作情况表明，会计集中核算的运作特点是财务管理与会计核算相分离。实行会计集中核算后，预算单位的财务管理权没有改变，资金的筹措、分配、使用、审批仍由预算单位负责；会计集中核算机构在组织会计核算时，会计账册仍按预算单位设置，银行账户按预算单位开设，银行预留印鉴为预算单位的财务专用章和财务负责人印章，会计处理的每一张原始凭证均由预算单位按其财务审批程序经有权人签字同意后方能报销，会计报表由会计核算机构编制后送预算单位负责人签字后才能上报财政部门，审计部门仍对预算单位进行审计。由此可见，实行会计集中核算后预算单位的会计责任主体并未改变，而且更能保证会计人员按《会计法》的规定履行会计核算和会计监督的职责。

五、关于会计集中核算的作用问题。各地的实践证明，对行政事业单位实行会计集中核算制度，其作用主要有三：

一是有利于规范会计核算，提高会计信息质量。会计集中核算机构的会计人员，在公开、透明的运作环境下，对所有核算单位的会计业务，按照统一、规范的核算程序和要求进行处理，能够最大限度地保证会计核算的规范性和会计信息的有效性，是实现朱总理提出的“不做假账”要求的有效途径。

二是有利于强化预算单位的财务管理，提高资金使用效益。实行会计集中核算后，各单位的收支都必须通过会计核算机构的统一账户，在集中核算机构会计人员的监督下进行，这种机制作用的结果是有利于预算单位遵守财经纪律意识的增强。同时，通过会计核算机构对预算单位各项支出的审核，保证了每笔资金都能按预算、按项目使用，从根本上杜绝了挤占、截留、挪用、浪费等现象的发生，提高了财政资金的使用效益。

三是有利于加强财政资金使用的全程监督，从源头上预防和遏制腐败。实行会计集中核算后，各单位的资金统一集中到会计核算中心，及时反映了财政资金的整体运行情况，对财政部门掌握各单位的资金使用和拨付情况、从宏观上管理好各单位资金、搞好财政资金的统一调度打下了基础。通过会计人员的日常监督，严格按照有关财务管理的规定进行业务审核，拒付不合理、不合法支出，遏制了不正之风和腐败行为的发生。

六、关于会计集中核算与国库集中支付两项制度的关系问题。从各地的实践情况看，已经推行会计集中核算制度的地方财政部门在进行此项改革时，都试图将两项制度有机结合，由一个机构进行操作。笔者认为，这两项制度是财政支出预算执行过程中在资金的拨付和使用两个不同环节建立的既有区别、又有联系的两项财政支出管理制度。国库集中支付制度着重解决财政资金多环节拨付、多户头存放造成的资金闲置、浪费问题；会计集中核算制度着重解决资金使用环节因缺乏对单位有效的监督制约机制出现的挤占、挪用及违规使用资金问题。从各地的实践情况看，会计集中核算制度为国库集中支付制度的实施在账户管理、信息网络、会计核算、制度阻力消化等方面奠定了物质和技术基础，在实施中由财政部门内部一个机构完成，能够简化办事程序，方便单位用款，减少改革阻力。目前，在全国省、市、县三级已有将两项制度在一个机构结合运行的成功案例。

七、关于会计集中核算工作的规范化管理问题。由于会计集中核算制度是由各地从当地的实际出发，自发搞起来的，在实现形式和具体操作上没有统一的规范，为此，建议主管部门在对其产生、发展的原因及效果进行客观总结和评价的基础上，制定一个规范性指导意见，对制度定位、改革的原则、核算范围和管理的形式等问题进行规范，加强宏观上的指导，保证会计集中核算制度在全国健康有序地推行。

八、关于会计集中核算制度的发展目标问题。随着政府采购范围的不断扩大，预算单位直接控制的支出项目和资金将逐渐被承担采购结算的国库支付机构控制的支出项目和资金所替代，作为财政总预算会计延伸的国库支付机构的会计核算范围将逐渐涵盖单位预算会计的核算范围，财政监督和预算控制所需要的原来由单位预算会计提供的会计信息，现在总预算会计就能够提供，形成了财政总预算会计与单位预算会计的融合，尤其是政府财政信息网络的建立，使这种融合在技术上与操作上成为可能，最终将形成一个新的会计体系——政府会计。笔者认为，借鉴国际惯例，结合中国国情，构建公共财政框架下的政府会计体系的基本内容应是：以一级政府为核算主体，以财政性资金的收支活动过程及结果为核算对象，以健全的部门预算为基础，以科学的财政信息网络为技术支撑，以高效的国库集中支付方式为手段，以提供政府宏观调控和财政管理监督及单位财务控制所需要的会计信息为目的的功能齐全、运作规范、简捷有效的现代化会计管理体系。在新的政府会计体系中，现有的国库集中支付系统和会计集中核算系统，将分别承担资金结算的出纳职能和资金核算的会计职能。会计与出纳，分工明确、相互联系、相互制约，将构成政府会计系统的良性运转机制。

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