编者按：以“改革兴市，廉洁兴市”为指导思想，山西省运城市扎扎实实、大刀阔斧地进行了财政制度综合改革。结合实践，运城市创造性地建立起财政资金三级双层账户管理体系，有效实现了“国库集中收付制度”和“会计集中核算制度”的融合。除运城外，湖北沙市、浙江金华、陕西、海南等省、市相继成立会计核算中心。那么，把国库集中收付制度和会计集中核算制度融合起来是否可行和有效呢？在这种背景下，财政部财政科学研究所、山西财政厅和山西省运城市人民政府，最近联合召开财政综合改革热点问题研讨会，邀请财政、会计界的理论和实务工作者就此进行了研讨。下面就研讨会的主要观点作一简要介绍。

一、两种制度有效融合的必要性、合理性和可行性

山西财经大学杜英斌教授对“会计集中核算制度”与“国库集中收付制度”两者结合的会计模式谈了两个问题：一是会计实行集中核算的合理性。他认为，会计集中核算是会计委派制的一种新形式。实行会计委派制，成立会计核算中心，是政务公开下的阳光操作，是对预防腐败、堵住漏洞的釜底抽薪。它可以强化财政管理，改过去事后监督为事前、事中、事后的全方位全过程监控，从而提高单位理财水平，有利于全面落实“收支两条线”。所以实行会计集中核算，符合社会经济发展的大方向，符合国家和社会公众的根本利益，具有旺盛的生命力。二是会计集中核算和国库集中收付相结合的管理模式是会计管理制度的创新，将运城市的模式略加调整，则成为现阶段符合国情的一种可行的管理模式。

山西省运城市财政局姬绪鹏同志从运城市财政改革的实践出发，对国库集中收付和会计集中核算相互统一的合理性与可行性谈了自己的看法。他认为，两种制度相互统一的合理性具体表现在：第一，国库集中收付与会计集中核算相互统一与构建社会主义市场经济体制下公共财政的要求相适应。社会主义市场经济体制下公共财政的基本特征之一是要求财政收支行为规范化。会计集中核算下的国库集中收付制度，以《会计法》、《预算法》等法律为指导，实行“一取消、两直达、三集中”的新模式，取消各单位账户，把预算内外资金都纳入了“中心”管理范围，强化了财政资金运行全过程的监控，因而使财政收支更加规范化，更加符合公共财政的要求。第二，地方财政实行国库集中收付制度需要会计集中核算，两者统一可以相得益彰。运城市在推行国库集中收付制的同时实行会计集中核算，要求所有财政资金的收支活动全部通过“两个中心”运行，将会计核算的环节延伸到了预算资金运行的终端，财政的管理和监督职能贯穿于整个财政资金运行过程中，有利于提供全面、准确、真实的会计信息，为正确编制、执行预算，为正确决策和宏观经济调控提供准确的会计信息。第三，建立财政资金三级双层账户管理体系为国库集中收付与会计集中核算相结合创造了条件。国库集中收付制与会计集中核算制在管理对象、基础、目的和操作上有许多共同之处，在实践中，两者完全可以实现有机统一。两种制度相互统一的可行性具体表现为：第一，政府重视、机构健全、机制切合实际，为实行会计集中核算下的国库集中收付制度提供了有力保障。第二，从“两个中心”成立以来的运行状况看，两种制度相互统一运行，提高了财政资金使用效益，从机制上为杜绝违规收支和预防治理腐败创造了条件，并为政府机构改革、职能转变的顺利进行提供了保证。

陕西省省级机关会计核算中心主任王浩生对两种制度的融合的必要性进行了评析。他认为，两种制度融合实现制度优势互补，有其可取之处：其一，两种制度的操作主体一致。会计集中核算是按照会计委派制的要求，由财政部和中纪委共同提出，作为源头治理腐败的一项重要措施，由各级财政部门负责实施。国库集中收付也是按照财政部和中纪委的要求，同样作为源头治理腐败的重要措施，由各级财政部门负责实施。同一部门组织实施的工作，在具体运作过程中可较好地考虑其有机结合，考虑其已有物质、技术、信息、人力资源的有效利用。其二，两种制度的承担对象一致。会计集中核算工作的主要对象是党政机关及直属机构，其制度作用的具体对象是财政资金的使用过程。国库集中收付工作的对象与会计集中核算的对象完全一致。其三，两种制度的最终目标一致。会计集中核算制度通过改革会计人员管理体制和会计业务处理程序，强化会计核算和会计监督，提高财政资金使用效益。国库集中收付制度则是通过改变国库资金拨付方式，解决国库资金多环节拨付、多户头存放形式形成的大量库外沉淀和闲置浪费，提高财政资金使用效益。两种制度的出发点虽然不同，但最终目的是完全一致的。因此，采用会计集中核算和国库集中收付两种制度融合的形式，由同一操作主体对同一操作对象实施业务运作，在管理成本节约的情况下，既解决资金使用过程中的胡花乱用问题，又解决资金拨付过程中的闲置浪费问题，通过制度创新，共同实现提高财政资金使用效益的最终目的。

二、改革中有待进一步解决的问题

中央财经大学姜维壮教授结合运城市财政制度改革的主要措施和实践经验，对进一步加深对当前财政制度改革的意义和完善的方向谈了几点看法。他认为，强化依法理财是当前财政制度改革的一个核心内容。关于实行依法理财的主体问题，运城市财政制度改革的实践证实，强化依法理财的改革实践，除主管财政的政府部门之外，各级党政领导及国家有关部门，包括银行、审计、司法、纪检、会计、舆论等，都应积极参与，构成一个广泛而严密的组织领导体系，这是顺利实现财政制度改革的组织保证。与此相关的另一个认识问题是关于财政监督在依法理财中的重要地位和运用形式。姜教授认为，国内外的财政工作实践普遍证明，在市场经济条件下，财政监督职能是客观存在的，而且在加强依法理财的实践中，发挥着前所未有的重要作用。典型的财政监督由一系列相关环节构成：主要有国家权利机关的民主立法监督，独立审计机关的审计监督，司法机关的司法监督，行政主管部门的行政监督，会计部门的会计监督，银行金融部门的信贷监督，社会中介机构的专业监督，宣传部门的舆论监督等。这种监督机制以国家权力机关的民主立法监督为依托，各环节紧密配合，相互制约，发挥广泛而严密的监督作用。与这种典型的财政监督机制相比，我国还存在着认识上和实践上的差别，这是我们今后要努力研究解决的。从社会的发展趋势看，特别是我国加入世界贸易组织以后国家对财政管理提出的一系列要求看，要在国际交往和国际竞争中处于有利地位，其中最基本的一项，就是要完善法制，实现管理的规范化和现代化。

山西省财税专科学校申长平校长认为，运城市从2001年7月实施的这次改革具有综合性、彻底性、创新性和革命性的特点。这种改革应当给予充分肯定，但是要做到完善，还有许多问题需要研究和探索。主要有三个方面的问题：第一，纳入会计集中核算的范围和对象。这一问题可分三个层面：一是纳入核算范围的资金。从理论上讲，凡是财政性资金都可纳入会计集中核算范围。但在操作中，财政对一些事业单位的差额补助要不要纳入，值得研究。二是纳入核算范围的单位。行政单位纳入核算范围可能争议不大，关键是事业单位。在我国，事业单位性质差别大，范围广，有些在改革中要进市场，有些则具有一定的行政职能；有些属需要补助的公益事业，全部纳入可能是有些问题。三是省、市、县、乡不同层次纳入的范围应有所区别。在县、乡级，公务员及事业机构的职员少，每个单位都设会计出纳，浪费极大，纳入集中核算能降低运行成本，减少环节，提高效益。但在省级，有些单位规模很大，纳入会计集中核算的可行性很小。第二，关于“三权不变”的原则和会计主体的确定。有些地方为推行集中核算，减少来自单位的阻力，提出资金所有权不变、资金使用权不变、财务自主权不变，还有的加上支出审批权不变。与此相联系，会计核算是代理记账，会计责任主体不改变。这里有两点值得商榷：一是行政单位是政府职能部门，对财政资金从来不存在所有权问题，只有使用权问题。财政资金的所有权属于国家，根本上是属于人民，所以也就不存在所有权变不变的问题。二是过去使用权在单位，现在使用权不完全在单位，核算中心可批准使用，也可不批准使用。因此，会计责任不完全在单位，会计主体事实上是有变化的。第三，进一步解决收入规范的问题。会计集中核算是基于支出改革的思路提出的，但事实上涉及收入问题。收入的多少、收入的性质决定单位的性质，也决定着要不要纳入集中核算。特别是事业收费很繁杂，应先定性，后规范。行政单位则不同，通过政权取得的收入原则上应全部纳入预算，而不应再以预算外名义专户储存。

山西省运城市“两个中心”（会计集中核算中心和国库集中收付中心）主任孙建平结合运城市“两个中心”运行实践谈了两个问题：1、如何处理好监督和服务的关系？这是关系到“中心”工作能否被社会认同、理解、支持、配合的关键。服务时不忘监督，监督中体现服务。如何进行监督，这是“中心”成立以来一直在“度”上和“面”上进行研究改进的难点和焦点。他认为应坚持先纳入后规范，先松后严的原则进行操作，对明显违反财经纪律的不合理开支和不规范票据坚决拒付拒报。既要替政府监督，不该支的坚决不支，又要有一定灵活性，实事求是为各项事业发展和经济建设服务。2、会计资料应由谁来保管？孙建平认为，从实际需求和可操作角度考虑，将会计档案移交给各单位保管比较符合当前实际：其一，在“三权不变”下，会计资料交回原单位有利于保证会计资料和单位财务的统一；其二，各单位年初制定部门预算时应利用上年会计资料，会计资料交回原单位有利于做好这方面的工作；其三，会计资料交回原单位，方便财务检查与审计的接待、调档。

此外，财政部科研所贾康所长、国务院发展研究中心宏观部米建国部长、国家计委产业经济研究所马晓河副所长、中国人民大学校长助理高培勇教授、中国社科院财贸经济研究所赵志耘主任等，出席研讨会，并从财政的角度谈了自己的看法。财政部会计司国库司的有关负责同志到会并发了言。