摘要:
会计监督不同于其他经济监督之处,除了会计监督对象的广泛性、监督内容的特殊性以外,会计监督主体的多元性更是其突出的特点,不仅包括单位内部会计机构、会计人员和单位负责人,还包括单位之外的政府有关部门(财政、审计、税务、银行、证券监督、保险监管)和社会中介组织。尽管《会计法》对这些执法主体的职权范围作了原则性规定,但在实际工作中如果认识不清,处理不当,仍有可能发生重复查账、推诿扯皮等问题。为此,应正确认识和处理好以下五个方面的关系:
一、单位负责人与单位内部会计机构、会计人员的关系
单位内部会计监督是指由本单位的会计机构、会计人员在本单位负责人的领导下,通过日常会计工作对本单位经济活动进行的会计监督以及由单位内部审计机构、审计人员进行的内部审计。在单位内部会计监督中,单位负责人是执法主体的主导方面,而会计机构、会计人员则是非主导方面。这是由于在一个单位内,单位领导人与会计机构、会计人员在职权上是不平等的,单位负责人能够驾驭、辖制会计机构、会计人员。单位负责人在事实上有权决定会计机构、会计人员能否实施会计监督(对会计人员的聘任),怎样进行会计监督(职权及制度安排),以及对会计监督...
会计监督不同于其他经济监督之处,除了会计监督对象的广泛性、监督内容的特殊性以外,会计监督主体的多元性更是其突出的特点,不仅包括单位内部会计机构、会计人员和单位负责人,还包括单位之外的政府有关部门(财政、审计、税务、银行、证券监督、保险监管)和社会中介组织。尽管《会计法》对这些执法主体的职权范围作了原则性规定,但在实际工作中如果认识不清,处理不当,仍有可能发生重复查账、推诿扯皮等问题。为此,应正确认识和处理好以下五个方面的关系:
一、单位负责人与单位内部会计机构、会计人员的关系
单位内部会计监督是指由本单位的会计机构、会计人员在本单位负责人的领导下,通过日常会计工作对本单位经济活动进行的会计监督以及由单位内部审计机构、审计人员进行的内部审计。在单位内部会计监督中,单位负责人是执法主体的主导方面,而会计机构、会计人员则是非主导方面。这是由于在一个单位内,单位领导人与会计机构、会计人员在职权上是不平等的,单位负责人能够驾驭、辖制会计机构、会计人员。单位负责人在事实上有权决定会计机构、会计人员能否实施会计监督(对会计人员的聘任),怎样进行会计监督(职权及制度安排),以及对会计监督结果如何处理。而会计机构、会计人员尽管处在会计监督最前沿的位置,并掌握实施会计监督的技术手段;尽管他们在对会计资料的监督中,客观上形成了对单位负责人的监督,然而这些都改变不了单位负责人与会计机构、会计人员在执法地位上的领导与被领导的关系。为此,《会计法》对单位负责人和单位内部会计机构、会计人员在内部会计监督中的职权作了相应的规定。在实际执行时要各负其责,认真遵守,在遵法守法的大前提下,正确处理这一关系,充分发挥单位内部会计监督的职能作用。
二、外部会计监督与内部会计监督的关系
外部会计监督指政府有关部门(财政、审计、税务等)和社会中介组织对各单位经济活动依法进行的监督。内部会计监督是外部会计监督的基础,外部会计监督是对内部会计监督的补充和再监督。
内部会计监督相对于外部会计监督而言,有如下特点:一是内部会计监督主要是为企业自身经营目标服务的;二是由于它贯穿于单位经济活动之中,可以更经常、更全面、更及时地进行监督;三是它集防护性与建设性于一身,在发现问题后,可以采取相应的补救性措施并形成预防性制度;四是由于从事内部会计监督的人员是本单位人员,熟悉业务情况和人事情况,更有利于会计监督的进行。如果内部会计监督制度严密而有效,则发生违法违纪行为的概率将大为降低,可以大大节省外部会计监督的成本,提高外部会计监督的审计效率。但内部会计监督也存在局限性:①它是站在本单位立场上进行的监督,易产生小团体利益趋动的不法行为;②它是在单位负责人领导下进行的会计监督,因而在影响单位利益的情况下,其强制性和权威性受限制;③在单位负责人的不正常干预下,可能会使会计监督的正面作用失效,甚至转化为针对外部会计监督的反监督力量。
外部会计监督的特点在于:它是代表国家、社会公众利益所进行的监督,具有强制性和权威性,同时还具有公正性和客观性。相对于内部会计监督它的特殊作用是:①对内部会计监督有弥补作用,可以弥补内部会计监督在强制性、权威性上的不足,及其受管理水平、会计业务水平所限而发生的监督不力的情况。②有再监督作用。对单位内部会计监督中由于小团体利益驱动尤其是单位负责人违法干预所形成的违法违纪事项可实行再监督。③可以为内部会计监督创造出更有利的执法环境,并提供外在动力。
内外部监督如果能很好地结合,将会相得益彰;反之,如相互脱节,必然会使各自的作用发挥受限制。
三、社会监督与国家监督的关系
社会中介组织的会计监督是指会计师事务所等社会中介组织接受有关单位的委托,对其经济活动依法开展的会计监督。它具有以下特点:①它是一种受托行为,即根据与委托人签订的委托合同来实施监督。没有这种委托关系,社会中介组织便不能实行这种会计监督。②具有有偿性。承办该项审计业务的社会中介组织要向委托人收取相应的费用。(③具有独立性和公正性。社会中介组织要站在客观公正的立场上独立地对受托事项进行审计,不受任何单位、个人的干扰和控制,所作出的审计结论具有社会公证作用。
我国企事业单位数量众多,仅凭政府部门的会计监督难以满足需要。单位内部的会计监督又缺乏社会公证功能。因此,必须大力发挥社会中介组织对会计监督的作用。但目前,社会中介机构在进行会计监督时,还存在着一些问题,仅靠行业自律性的监管还难以解决。因此,必须加强政府对注册会计师行业的监管。
《会计法》第31条第3款对政府财政部门依法对注册会计师进行再监督作出了规定,《注册会计师法》中也有相应的规定。因此,财政部门应当依据这些法律规定,认真履行此项法律责任,把此项监管工作切实纳入工作日程,以切实保证注册会计师审计工作的质量,规范社会会计监督行为。
四、政府各有关会计执法部门之间的关系
根据《会计法》和有关法律的规定,财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门有权对有关单位的会计资料实施监督检查。财政部门作为会计工作主管部门,行使普遍检查权,在会计监督范围上几乎没有限制,是面向各单位实施的监督。审计、税务等部门行使的是专业检查权,其检查的范围应在有关法律的界定之内,不是面向所有单位的。处理政府各有关部门会计监督权的原则可以概括为:依法行政,各司其职,避免重复检查,协调“法条竞合”(即某一事项既违反会计法而又同时违反其他法律的情况)。具体来说,要解决的主要问题,是如何避免重复查账。原则上讲,各有关部门所实施的会计监督,都是有关法律规定的,是必要的,是不可以互相取代的。但各有关部门会计监督的共同指向却都是特定单位的会计资料。为避免重复查账,《会计法》规定:“监督检查部门对有关单位的会计资料实施检查后,应当出具检查结论。有关监督检查部门已经作出的检查结论,能够满足其他监督检查部门履行本部门职责需要的,其他监督部门应当加以利用,避免重复查账”。在实际工作中,要做到这一点,必须解决以下几个问题:(1)保证检查结论的质量,即检查结论必须全面、准确、公允、合法,能深刻揭示被检查单位的真实情况及存在的问题。(2)严格履行检查结论的记录留存程序。目前,有的检查部门实施检查后,对留存检查记录工作未予重视,被检查单位或是不能完整了解检查结论,或是未得到检查结论的留存记录。解决这一问题,笔者认为应采取以下措施:一是通过有关规定明确各检查单位有给被检查单位留存检查结论记录的义务;二是设置好留存检查结论记录的载体,以备其他检查单位利用;三是各检查部门应当从思想上重视避免重复查账问题,消除“门户之见”,增强各部门的相互信任并搞好配合。对“法条竞合”问题,在具体操作时,刑法中适用特别法优于普通法或者重法优于轻法的原则;行政处罚则应遵循“一事不再罚原则”。
五、财政部门内部各监督机构的关系
财政部门内部有权实施会计监督的机构目前有会计管理机构、财政监察机构、预算管理机构、企财管理机构、国有资产管理机构等。根据有关法律规定,县级以上政府财政部门作出行政处罚或者行政处分决定,必须以本部门名义进行,不得以内部司、处、科、股等名义进行。有权代表国家行使这种职权的,只能是人民政府的组成部门,不能是这些部门的内部办事机构。这就要求财政部门要理顺内部各机构的监管职权,否则,可能导致重复查账情况的发生,严重影响财政部门执法主体的形象。要处理好财政部门内部各机构的执法职权的关系,一方面可通过有关规章明确分工,另一方面应正确认识会计监督与财政监督的区别。
责任编辑 周文荣