伴随我国经济体制改革的进程，企业财务也经历了重大的变革，总结过去，展望未来，有利于更好地进行企业财务改革。

一、计划到市场：财务改革的目标是什么

我国经济体制改革的过程就是由计划经济向市场经济转换的过程，为了使企业财务适应市场经济体制，应该如何设定企业财务改革的目标？

经济体制改革与企业财务直接关联的是企业体制改革。我国企业体制改革的主要内容是政企分开、政资分开、两权分离，实行多种所有权性质的资本结构，企业面对市场，参与竞争。与此相应，企业财务改革的目标如何呢？

1.从政企分开来看，它涉及政企权利和政企职责的分开。在传统的计划经济体制中，由于政府实行集中统一计划，企业按计划组织经营和理财，政企高度合一，企业是政府的附属物，既不享有权利也不承担责任。实行市场经济要求企业面向市场而不是政府，面向需求而不是计划。为此，企业必须享有经营自主权，同时也必须自负盈亏。由于企业的一切业务活动都可以区分为经营和理财两个方面，所以，企业享有的自主权包括财权，企业承担的责任包括财务责任。财权是指企业筹资、投资和分配的权利，改革的目标是使企业在这些方面享有充分、完整的权利；财务责任是指企业以收抵支，自负盈亏，以现金流入抵补现金流出，承担偿债风险，改革的目标是使企业能自行承担财务风险。如果将财权和财务责任结合起来，所谓财务上的政企分开就是政府的行政权与企业的理财权的分开，政府的社会责任和行政责任与企业的财务责任的分开，并实现权责对称

2.从政资分开来看，伴随政企分开，政府或更准确地说国家作为行政管理者不再直管企业，继而转向宏观调控，那么，企业是否就不再受到控制呢？答案当然是否定的。天经地义，谁是企业的出资者，谁就不会放弃对接受投资或资本的企业的控制，他必须借此确保资本的保值增值。在传统的计划经济体制中，政资不分，政府行政权利代替了出资者权利，政府行政责任代替了出资者责任，政府行政手段代替了出资者的经济手段。不仅企业而且出资者也成为了行政的附属物，出资者主体和行为都不存在。实行市场经济要求政府面向宏观调控，出资者面向企业和市场，而且，一旦政企分开，政府不直管企业，必须相应由出资者监控企业，否则企业会处于放任自流的状态，甚至，由于企业得不到所有权的监督，而实质上既拥有经营权，也拥有实质上的所有权权利，但只承担经营责任而不承担出资责任，权利与责任不对称。伴随政资分开，企业不仅要与政府发生财务关系，也要与出资者发生财务关系，这是两种性质完全不同的关系，前者是一种财政税收关系，通常由税法予以协调，后者是一种出资分利关系，通常由公司章程来协调。由于出资人的行为是投出资本或投资、监管资本的运用和进行存量资本结构调整如并购、合并、分立等，这些都是财务行为，相应公司章程协调的关系主要是财务关系二整体上讲，政资分开不仅要分清政府的行政责任和权利与出资人的出资责任和权利，而且要将政府与企业的财税关系与出资人的出资分利关系分清，并采取不同的方式协调。

3.从两权分离来看，传统的计划经济体制政企不分、政资不分，以政代企、以政代资，既不存在明确的出资主体，也不存在两权分离的可能。伴随产权主体的明确和政企分开、政资分开的进程，国有企业必然实行两权分离，理由很简单，国家作为所有者不可能自行经营国有资产，只能委托他人经营。实行两权分离必须有两个基本前提：一是收益性前提，即受托经营者能带来比所有者（或委托经营者）自身经营更高的资本报酬率；二是约束性前提，即所有者（或委托经营者）能确保经营者对资本的忠诚，以保证资本安全。由于经营者与所有者利益的不一致性，经营者往往背离资本利益，所以，只有通过所有者的约束能力，才能进行两权分离。收益性前提的建立与激励机制或收益分配有关，这是财务管理的内容；约束性前提的建立根本是财务约束，因为所有者是出资人，他必然从出资或资本安全完整角度对企业经营者进行监控。如对企业筹资、货币资金使用、资产的使用、成本费用的开支范围和标准，收益分配的方式等进行控制。在传统计划经济体制下，政府也从行政的角度进行财务约束，政企分开、两权分离后，这种财务约束仍然是必要的，只是约束的主体和内容、方式发生了变化。财务改革的重要目标之一就是如何建立所有者对经营者的激励和约束机制。

4.从多种所有制并存、面对市场理财的角度看，意味着企业可以从不同所有者、不同渠道取得资本，并通过资本市场或金融市场予以取得。这必然使企业资本结构由单一国家资本转向多种资本主体出资的结构，由单一的财政拨款或银行贷款转向多渠道筹措资金，由单一依靠直接拨款或间接贷款转向间接融资与直接融资相结合并通过市场取得资金。为此，政府和企业都必须改变投融资渠道和方式。

二、改革20年：财务改革的成果是什么

20年的经济体制改革促使企业财务发生了重大变化，使企业财务改革越来越接近上述的改革目标，具体表现在以下方面：

1.从改变分配关系入手，承认企业独立的经济利益，扩大企业的利益分配权。自1978年开始，先后在国有企业试行企业基金制、多种形式的利润留成和盈亏包干制度、以税代利试点等等，初步扩大了企业理财自主权，企业自身的经济利益也被承认。1983年后，通过两步利改税，对国营企业确立了所得税制度，使国家与企业利润分配关系规范化、法律化。与利改税相适应，对成本制度和折旧制度也进行了修改、完善，制定了《国营企业成本管理条例》和《国营企业固定资产折旧试行条例》，折旧基金由过去全部上交逐渐变为全部留用，改革和规范了企业资金耗资或补偿职能。实际上成本制度和折旧制度的改革是利益分配关系调整的组成部分，仍然是确认企业具有自身独立的经济利益。在实行利改税的同时，还实行了多种形式的利润留成制度或包干体制。随着利改税和承包制的实践，其利弊逐渐明显，结果导致了税利分流理论的提出，并在90年代初期进行试点。在1992年11月颁布了建国以来的第一个《企业财务通则》和10个行业财务制度，进一步按照税利分流的要求，明确规定了折旧制度和以制造成本法取代全部成本法，调整了企业成本费用的开支范围和标准。这坚持了所得税制度，规范了企业利润分配。

从这一改革过程不难看出两个特点：一是企业的收益分配权不断扩大和规范化、制度化；二是不同利益主体分享不同形式的收益，政府获得税收收入，所有者、企业及经营者分享利润。企业财务对分配的管理核心是利润。

2.在扩大企业利益分配权的同时，强化了企业的收支责任。在改革初期，对企业占用的固定资金和流动资金收取占用费，对固定资产实行有偿调拨，实行经济核算制和经济责任制；在80年代中期，企业资金使用继续朝着有偿化的方向改革，流动资金改财政银行双口供应为银行单口有偿供应，基本建设投资实行拨改贷，在80年代后期和90年代初期，实行承包制、租赁制，要求企业必须完成承包任务和交足租赁费用，并制定相应的奖罚条件，这就使得企业的收支责任转移到企业的整体经济效益上来；伴随现代企业制度的逐渐建立和按《公司法》规范企业的行为，企业开始真正成为自主经营、自负盈亏的主体，企业一旦长期经营不善和亏损，必然面临破产风险。

3.企业的资金自主权不断落实，企业可以相对独立地从事投资和筹资活动，并有了法人的自有财产。从实行固定资金和流动资金有偿占用开始，意味着国家已经确认企业享有固定资产和流动资产的占有与使用权，国家不能无偿调拨使用；80年代初中期以后，实行折旧基金部分以至全部留用，进一步完善了企业的法人财产制度。同期的企业资金双口供应改单口供应，以及基建资金拨款贷，表明了企业资金自我补充机制的建立和完善，企业不再无偿获得资金，而是通过借贷的方式才能取得。与此相应，国家也不得无偿划拨企业资金，企业的法人财产权进一步确立。此外，企业在国家规定的审批权限范围内可以自主进行投资和筹资决策，企业有了一定的投资权和筹资权；进入90年代，随着法人财产权的进一步确立，相应建立了企业资本金制度。随着金融市场的建立和完善，企业筹资的自主权基本得到落实。在投资上，除了一些重大投资项目需经过国家批准外，企业的一些日常投资项目或常规性投资项目都由企业自行决策。企业财权得到基本落实。

4.在下放财权的过程，国家也不断加强对企业财务行为的约束。在财务上，国家由过去直接代行企业财务决策权，转向间接对企业进行财务约束，这是为了适应企业自主经营的需要。在财务改革的不同阶段，国家采取了不同的财务约束办法。在改革初期恢复了60年代的财政驻厂员制度，并建立了一年一度的税收财务物价大检查制度；随着企业自主权的扩大，如何有效控制企业成本费用支出的问题日显突出。于是国家制定了《国营企业成本管理条例》，用以规范企业的支出行为。为了强化专业监督，国家建立了独立的审计机构，代表国家所有者对国有企业履行经济责任的情况进行连续、全面的审计。进入80年代后期，国家为加强财务管理，按不同所有制、不同行业、不同经营形式和不同财务事项分别制定财务制度，以对不同性质的财务主体的行为进行约束；到90年代初，又建立了注册会计师审计制度，以强化社会中介审计机构对企业的审计监督，保证审计监督的独立性、公正性；1992年11月以后，《企业财务通则》以及10个行业财务制度的制定，规范了国家对企业财务约束的内容和方式，使各企业在财务约束面前都能平等。

回顾20年，财务改革的成果是企业的财权得以基本确立，相应的财务责任也得以明确，企业能基本做到自主理财、自负盈亏、自担财务风险；对企业的财务约束不断加强，财务约束的内容和方式逐渐明确。

三、展望未来：财务改革何去何从

财务改革涉及到各种利益关系的调整，不可能一蹴而就，需要我们作出长期的努力。在现有改革成果的基础上，我们还必须致力于解决以下问题：

1.下放财权必须与承担财务责任相一致。要使企业真正自主理财、自负盈亏、自担财务风险，不仅要求企业有完整的财权，更要承担相应的财务责任。重要的是财权与财务责任的对称。在以往政企分开的过程中，企业的财权不断落实，但在财务责任的确定上存在两个方面的问题：一是企业拥有财权，却不承担或难以承担相应的财务责任。如企业有借贷资金的权利，但债务不能偿还时，企业却难以承担真正的财务责任，甚至不得不由国家注入资金清欠；二是企业承担的财务责任超出了企业的财权范围。如企业不仅要承担经营性支出的责任，也要承担政府支出和社会支出的责任，而企业收入的权利只是经营性的。由于收入权利与支出责任不对等，也就无法由企业承担盈亏责任，企业财务约束必然软化；此外，在财权的下放过程中，还必须按企业真正面对市场的原则，将企业的投融资权全面归位，防止财权下放不充分以及企业滥用财权的两种现象的产生。

2.政企分开，政府不再直管企业，谁来约束企业。这里要解决两方面的问题。首先，政企分开是否意味政府不再与企业存在财务关系。事实上由于税收和财政补贴的关系，政府与企业仍然存在财务关系，它表现为政府在税法中规定税务会计制度和财务规定，以及对企业的财政补贴办法。其次，政企分开，为了加强对企业的财务约束，谁来行使权力。显然只能是所有者或者独立代行所有者权力的主体。如果该权力主体不行使约束权，意味着企业受不到约束，从而所有者权力旁落，而经营者权力双重化，即经营者不仅拥有经营权，而且实质上也拥有所有权，结果又导致企业财权与企业财务责任的不对称，权力大于责任，以致滥用权力。所以，政企分开后，所有者必须行使对企业的权利，这种权力是资本性的而不是行政性的，是微观性的即针对各个企业而不同的，而不是宏观统一的。这主要决定于各企业的情况千差万别。所有者对企业的财务约束权利是通过公司章程的有关规定予以实现的，在公司章程中应规定企业适应的具体会计制度和财务规定。结果，必然导致政府的税务会计制度和财务规定与所有者的财务会计制度和财务规定的分离，如何实现这种分离是必须研究的问题。

3.两权分离，所有者必须对经营者或企业建立激励和约束机制。从所有者是出资人的角度出发，这一激励和约束机制的内容根本上是财务上的。所有者通过建立怎样的激励机制，才能保证经营者为资本效力，通过建立怎样的约束机制，才能确保资本的安全并能增值，是财务管理中必须解决的关键问题。如成本约束，政府为达成税收目标，必然要制定成本开支范围和标准，所有者为达成资本净利润率目标，也要制定成本开支范围和标准，两者必然不同，如果所有者不能建立有效的激励和约束机制，任何财权的下放，都有可能导致所有者的损失。

4.随着资本市场或金融市场的完善，企业面向市场理财，政府必须规范企业理财的市场行为，而企业也必须建立完善的市场投融资运作程序。由于企业可以从资本市场融资，其资本结构必然变动，相应带来了少数股东或所有者权益的保护问题。为此，应制定相应的财务规定。

（本文作者系北京商学院副院长）

责任编辑 袁蓉丽