养老保险是社会保险的主要内容，也是当前社会保险制度改革的重点。

一、养老保险的概念和主要内容

养老保险制度是社会保险制度的重要组成部分，是指由政府立法确定社会劳动者在年老失去劳动能力或退出生产岗位时享有退休养老的权利，并依靠政府和社会获得物质帮助，以维持基本生活水平而建立的一项社会保险制度。

养老保险制度的建立，是社会化大生产的产物，是经济社会发展到一定程度的必然结果。随着人类经济和社会的不断发展，社会化大生产方式导致了劳动力再生产的社会化。这种现象的出现使处于老年阶段的社会成员单纯依靠自身和家庭的能力难以解决养老问题，从而要求政府和社会对这部分社会成员提供必要的生活保障，于是产生了养老保险制度。为了保证老年社会成员的基本生活，国家必须从社会劳动者创造的产品价值中预先扣除一部分，当劳动者年老退休时再转化为消费基金，用于社会成员的养老保险费用支出。由此可见，养老保险基金是国家通过对国民收入进行分配和再分配而形成的专项用于养老的社会消费基金，在分配上具有鲜明的目的性和集中性。

我国养老保险制度是新中国成立后逐步建立起来的，相继建立了全民所有制职工、城镇集体企业职工、劳动合同制工人和外商投资企业中方职工的退休养老制度，对国家机关和事业单位的干部也实行了退休制度。另外，在农村也进行了养老保险的试点。

我国养老保险制度的重点是建立城镇企业职工养老保险制度，目标是建立多层次的养老保险制度，即基本养老保险、补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。基本养老保险是由国家立法，强制实施，普遍建立的为保障退休职工基本生活需要的一种养老保险制度，适用于城镇各类企业，包括国有企业、集体企业、外商投资企业和私营企业。补充养老保险是企业根据自身经济能力，为本企业职工建立的一种养老保险制度，体现了企业的不同经济效益，属于企业行为。职工个人储蓄性养老保险是职工个人根据自己的收入状况，在自愿的基础上，为自己在年老或退出生产岗位后建立的养老保险，其特点是职工个人可以选择保险机构和保险方式，国家和企业不得强制实施。根据我国的实际情况，国家机关公务员和事业单位人员也要进行养老保险制度改革，应在试点的基础上逐步把这部分人员纳入整个养老保险体系。农民实行以家庭保险为主，与社区扶持相结合的制度。有条件的地区，农民自愿，也可以实行个人储蓄积累式养老保险。

（一）养老保险基金的筹集。基本养老保险基金主要来源于两个方面：一是企业按职工工资总额的一定比例缴纳养老保险基金。企业缴纳的基本养老保险费作为管理费用计入成本，在缴纳所得税前列支，由企业开户银行按月代为扣缴；二是为了增强企业职工的社会保障意识，减轻国家和企业的负担，基本养老保险同时实行个人缴费制度。起步阶段缴费水平较低，今后将随着经济的发展和职工工资的调整逐步提高。职工个人缴纳的基本养老保险费，由企业在发放工资时代为扣缴。

（二）养老保险基金的支付。我国养老保险大部分地区实行市、县级统筹，统筹办法由各地人民政府制定。因此，统筹项目、支付标准等不尽一致。一般而言，养老保险基金的支付项目包括离退休金、退职金、各种生活补贴、死亡丧葬补助费、护理费、抚恤救济费、管理费等。

（三）养老保险的管理。包括两方面的内容：一是养老保险管理机构，政府设立养老保险基金委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督，委员会由政府主管领导担任主任，劳动、财政、计划、审计、银行、工会等部门的负责同志参加。在劳动部门，设立社会保险专门机构，主要负责企业离退休人员的管理和服务以及离退休金计发工作。二是养老保险基金的管理。按照现行制度规定，企业和职工个人缴纳的基本养老保险基金存入社会保险管理机构在银行开设的“养老保险基金专户”，或者存入财政部门设立的“财政专户”，实行专项储存，专款专用，任何单位和个人均不得擅自动用。对存入银行的基金，按同期人民银行规定的城乡居民存款利率计息。

二、养老保险制度的改革

我国社会保险制度建立于五十年代初期。1951年，政务院颁布了《劳动保险条例》，建立了包括养老保险在内的社会保险制度。1969年退休费用改为由企业直接支付。1978年，国务院对工人离退休办法做了较大的修改。

进入八十年代，随着劳动用工制度的改革，旧的社会保障体制已不能适应国民经济与社会发展的客观需要，从1984年开始，各地进行了国计企业职工退休费用统筹试点，相应建立了固定工退休养老基金。后来，集体所有制企业也开展了统筹工作。1986年，国务院颁发了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，建立了合同制工人退休保险制度。1991年，国务院颁发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，改变养老保险由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方负担，并要求尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，过渡到省级统筹，同时，要求合同工、固定工的养老保险基金逐步按统一比例提取。

为了支持国民经济重点行业的发展，1986年，经国务院批准，原水利电力部实行按行业组织养老保险金统筹工作，随后，铁道部、邮电部、中国建筑工程公司等单位也实行了行业统筹。1993年，国务院又批准了交通部、煤炭部、中国人民银行、中国民航总局、中国石油天然气总公司、中国有色金属工业总公司等六部门实行行业统筹。

党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：当前，重点要完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力；并指出城镇企业职工养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合。围绕这一目标，企业职工养老保险制度改革的重点：一是扩大实施范围，建立起适用于包括城镇国有、集体、私营、股份制、外商投资等在内的养老保险体系；二是建立和完善基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的制度，积极组织试点，并在此基础上逐步纳入法制轨道；三是改进基本养老金计发办法，实行基本养老保险与个人缴费年限和数额挂钩的办法，体现公平与效率；四是建立基本养老金正常调整机制，按照当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例定期调整；五是逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。

三、财政对养老保险基金的管理

养老保险是通过国民收入分配和再分配所形成的专项基金，是政府收支的重要组成部分，关系到国民收入中积累与消费的比例，涉及到国家、企业和个人三者之间的分配关系，如何筹措和管好、用好养老保险基金，关系到宏观经济管理和协调经济运行的重大问题。养老保险制度作为政府的一项社会政策，与财政有着极为密切的关系，主要是由于养老保险基金在所得税前提取，在企业成本中列支，统筹基金中的一部分实际上是国家财政资金的让渡与转移，体现了国家、企业、个人三方共同负担的原则。因此，加强对养老保险基金的管理和监督是国家财政的一项重要职责。

财政部门十分重视养老保险工作。财政部先后颁发了《关于加强国营企业职工待业保险基金和退休养老基金财务管理的暂行规定》、《国营企业职工待业保险基金和退休养老基金预算管理暂行办法》、《关于进一步加强对养老保险基金、待业保险基金管理的通知》、《关于财政部门支持、参与社会保险制度改革有关问题的通知》，并与劳动部联合发布了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，等等，进一步加强了监督和管理。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，以养老保险为重点的社会保险制度已成为建立现代企业制度的关键，今后，要在进一步总结经验的基础上，加强对养老保险基金的财政管理，逐步完善我国的养老保险制度。

（一）合理确定养老保险基金计提比例。各级财政部门要根据本地区离退休费用实际支出规模，并充分考虑国家、企业和个人的承受能力，按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则核定提取比例。

（二）合理确定养老保险待遇标准。我国社会成员养老保险的待遇标准，应遵循与生产力发展水平相适应及公平和效率统一的原则，应避免项目过多、标准过高。各级财政部门要严格执行党中央、国务院的有关政策，加强监督和检查。

（三）加强社会保险机构管理费提取、使用的管理。社会保险管理机构是非营利性的事业单位，可以从养老保险基金中提取一定的管理服务费，主要用于支付必要的行政和业务等费用。各级财政部门要本着工作需要和节约的原则，根据专职机构和社会保险机构编制内的实际人数和规定的开支项目，并参照同级国家机关、事业单位的经费开支标准核定其业务经费。

（四）加强对养老保险基金的投资管理，确保养老保险基金的安全与完整。按照财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》的要求，养老保险基金结余的主要投资方向是购买国家债券，除此之外，不得用于其它任何形式的投资。

（五）加强养老保险基金的财务和预算管理。根据建立社会保障预算的要求，养老保险基金作为专项资金纳入国家预算管理，实行专款专用。各级主管机构应于每年预算年度开始前，按照上级规定的财务制度、费用开支标准和预算表式，编制本年度基金收支预算和主管机构管理费预算并定期向同级财政部门和主管部门报告预算执行情况。

（六）进一步加强财政监督。财政部门要加强养老保险基金的监督检查，对挤占挪用养老保险基金乱投资等违纪行为，要按照有关财经法规严肃处理。

责任编辑 郑维桢