时间:2023-11-16 作者:张俊杰
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摘要:
“双碳”项目全过程预算绩效管理体系研究
张俊杰
收稿日期:2022-12-14
作者简介:张俊杰,大华国际项目管理(北京)有限公司董事长,正高级会计师,注册会计师。
摘要:预算绩效是项目预算管理效果的衡量标尺。本文研究了“双碳”项目全过程预算绩效管理体系的构建,针对“双碳”项目特征,设计了包含项目事前绩效评估、绩效目标管理、预算执行监控、绩效评价及其反馈应用等环节的基本框架,即全过程预算绩效管理体系雏形,形成了“双碳”项目预算绩效一体化管理闭环。在此基础上,本文展望了构建“双碳”分类分项目全过程预算绩效管理体系等前沿趋势,为“双碳”项目预算绩效管理的理论研究和实践探索提供借鉴。
关键词:“双碳”项目;预算绩效管理;财政资金;全过程绩效管理
中图分类号:F276.1 文献标志码:A 文章编号:2095-8838(2023)04-0085-10
气候变化是当今国际社会面临的共同挑战。为保障国家应对气候变化“双碳”战略实施,2021年9月,中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)。同年10月,国务院发布《2030年前碳达峰行...
“双碳”项目全过程预算绩效管理体系研究
张俊杰
收稿日期:2022-12-14
作者简介:张俊杰,大华国际项目管理(北京)有限公司董事长,正高级会计师,注册会计师。
摘要:预算绩效是项目预算管理效果的衡量标尺。本文研究了“双碳”项目全过程预算绩效管理体系的构建,针对“双碳”项目特征,设计了包含项目事前绩效评估、绩效目标管理、预算执行监控、绩效评价及其反馈应用等环节的基本框架,即全过程预算绩效管理体系雏形,形成了“双碳”项目预算绩效一体化管理闭环。在此基础上,本文展望了构建“双碳”分类分项目全过程预算绩效管理体系等前沿趋势,为“双碳”项目预算绩效管理的理论研究和实践探索提供借鉴。
关键词:“双碳”项目;预算绩效管理;财政资金;全过程绩效管理
中图分类号:F276.1 文献标志码:A 文章编号:2095-8838(2023)04-0085-10
气候变化是当今国际社会面临的共同挑战。为保障国家应对气候变化“双碳”战略实施,2021年9月,中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)。同年10月,国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》(以下简称《行动方案》)。2022年5月,财政部根据《意见》和《行动方案》印发了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》,强调要严格预算管理,提升财政支持碳达峰碳中和资金使用效益。
已有部分研究围绕落实“双碳”目标的战略规划与路径、碳资产管理概念与实践进行了探索,如清华大学气候变化与可持续发展研究院2021年发布《读懂碳中和 中国2020-2050年低碳发展行动路线图》,就绿色低碳转型发展的战略、路径、技术和政策建议提出了系统性思路。吴宏杰(2015)基于我国签署《京都议定书》以来的实践提出了碳资产的狭义概念并详细阐述了碳资产管理的理论及模式。袁谋真(2022)针对“双碳”战略目标下碳资产专业化管理进行了研究,认为碳金融是碳资产专业化管理的重要基础和组成部分,绿色金融已经成为低碳转型的重要支撑力量。在“双碳”战略目标的实施过程中,如何通过财政支撑服务为“双碳”目标的实现引入新机制、构建新模式、提供新引擎,已经成为当前和今后一个时期内的重要理论与实践课题。
本文在以往学者对碳资产、碳金融、碳预算管理等研究的基础上,结合《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求,分析“双碳”项目预算管理的特征,构建“双碳”项目预算绩效管理各个主要环节的管理体系雏形,即事前绩效评估管理体系、预算绩效目标与绩效运行监控体系、预算绩效评价与应用管理体系。每个管理或监控体系由其内容、方法、指标及标准设计等方面组成,各体系既可相对独立应用与运行,又可相互协同形成预算绩效的闭环管理系统。本文对各个环节的指标与标准设计进行了重点分析、归纳总结,构建了较为系统的指标体系,为“双碳”项目进一步分类分项目构建全过程预算绩效指标体系提供了参考。
(一)“双碳”的历史背景
“双碳”,即碳达峰与碳中和的简称。“碳达峰”,是指二氧化碳等温室气体的排放达到最高峰值不再增长。“碳中和”,指通过产业优化、能源转型、技术革新大量降低碳排放总量,通过碳捕集、碳封存等技术吸收二氧化碳,等量抵消中和必要的二氧化碳排放量,实现二氧化碳“零排放”。2020年9月,中国明确提出力争2030年前达到二氧化碳排放峰值,努力争取2060年前实现碳中和。中国这一“双碳”目标是可持续发展的内在要求,彰显了构建人类命运共同体的责任担当。随后,碳达峰碳中和被写入政府工作报告,全国碳市场启动,“双碳”工作成为“十四五”期间的重点任务之一。
(二)“双碳”项目全过程预算绩效管理的涵义
“双碳”项目目前还没有形成一个公认的概念,从广义上理解,各类降低碳排放量、吸收二氧化碳的碳中和项目、近零碳项目、零碳项目、低碳项目等均在“双碳”项目范围之内。本文的“双碳”项目是一个狭义上的概念,属于国家预算管理过程中的财政支出范畴,是指有财政预算资金支持的有关“双碳”的各种项目。如零碳示范园区建设项目、低碳示范园区建设项目、燃煤锅炉综合治理项目、工业炉窑综合治理项目、清洁能源供暖供热项目、“以电代煤”“以电代油”的电能替代项目等。再如,重点行业碳中和技术创新与碳减排激励机制研究,重点区域减污降碳协同的实现机制研究,碳定价、碳配额与碳市场交易机制研究等政策研究项目也属于“双碳”项目。
“双碳”项目全过程预算绩效管理是指将绩效管理的理念、方法、工具等引入“双碳”财政政策和项目预算管理之中,所形成的“双碳”项目全过程预算绩效管理体系包括项目决策前的预算绩效评估管理、项目预算编制时的预算绩效目标管理、项目预算执行时的预算绩效监控、项目完成后的预算绩效评价管理,以及项目预算绩效评价结果的反馈与应用等一系列预算管理活动。“双碳”项目全过程预算绩效管理范围十分广泛,既涉及跨行业、跨领域、跨产业的财政预算支持的各类“双碳”项目,又渗透到项目决策、项目实施、项目完工验收及项目后评价等项目管理全流程。
(三)开展“双碳”项目全过程预算绩效管理的意义
通过全过程预算绩效管理的实施,能够有效提升“双碳”项目财政预算资金的绩效管理水平,以实现资源的合理利用,其积极意义主要有以下两个方面:一是有利于“双碳”目标的实现。“双碳”项目管理以落实“双碳”目标为前提,通过运用各种管理工具、管理方式和创新技术,使碳资产最大限度产生社会价值和经济利益。全过程预算绩效管理通过将项目绩效管理理念和方法贯穿预算管理全过程以实现其绩效目标,因此“双碳”项目预算绩效管理目标与“双碳”目标是一致的,决定了其预算绩效管理可以有效推动“双碳”目标的实现。二是有利于提升“双碳”资金的使用效果。财政资金支持“双碳”工作,需要对“双碳”项目进行全面预算绩效管理,保障财政资金支持重点方向和领域如期实现目标。具体而言,通过对“双碳”项目财政资金的申请、使用、管理及其效果进行全过程预算绩效管控,能够调动“双碳”项目参与各方的积极性,提升“双碳”项目的资金支出绩效。“双碳”资金可以从多个方面推进碳达峰碳中和工作,如支持零碳建筑、新能源汽车、零碳钢铁、高效用电技术、零碳水泥等低碳零碳负碳产业,以及光伏、风电、水电等绿色清洁能源产业。财政资金既起着“风向标”的作用,又发挥着“杠杆”的功能。“风向标”是指财政资金投向哪些领域、什么项目,而“杠杆”关乎财政资金如何投、怎么管理才能取得良好效益和效果。“双碳”项目全过程预算绩效管理则能有效推动“风向标”“杠杆”作用的实现,提升“双碳”资金的使用效益。
(四)“双碳”项目实施全过程预算绩效管理的主要特点
“双碳”项目与其他一般预算支出项目相比,既有相同之处,也有明显特征。从预算绩效管理的视角看,“双碳”项目实施全过程预算绩效管理具有专业技术性强、综合性强的特点。我国已发布多项“双碳”工作实施方案,横向覆盖工业领域、城乡建设领域、交通运输领域、农业农村领域、国民教育领域、建材行业、有色金属行业等众多领域和行业,纵向涉及中央和地方政府的各级相关管理部门,其涉及面之广、管理的复杂程度和涉及资金体量之大,是其他预算项目难以企及的。如国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》提出,到2030年,非化石能源消费比重达到25%左右,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上;风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上;全国森林覆盖率达到25%左右,森林蓄积量达到190亿立方米。实现上述目标,“双碳”项目必然涉及面广、资金体量大以及实施非常复杂,因而其预算绩效管理专业跨度大,综合性强,标准体系设计庞杂,评价标准、评价技术的个性化强。加之大部分项目属于新型项目,很难找到已有先进标杆,更凸显了“双碳”项目预算绩效管理工作专业技术性很强的特点。
要推动预算资金绩效管理在支持做好碳达峰碳中和工作领域全覆盖,就需要有相应的全过程预算绩效管理体系作支撑。完整的“双碳”项目全过程预算绩效管理体系包括事前绩效评估管理体系、预算绩效目标与绩效监控体系、预算绩效评价与反馈应用管理体系。如何对每个体系的内容、方法、指标及标准进行设计,并使各个体系既可相对独立应用与运行,又可相互协同形成预算绩效的闭环管理系统,是该管理体系建设的关键所在。下文分别进行阐述。
(一)界定“双碳”项目事前绩效评估重点方向和领域
要实现事前绩效评估的目的,充分发挥事前绩效评估在全面预算绩效管理中的作用,应明确哪些“双碳”项目及重大政策纳入事前绩效评估重点方向和领域。如,支持构建光伏、风电、生物质能等可再生能源替代化石能源;支持发展新能源汽车;支持建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台;支持推动资源综合利用,加强城乡垃圾和农村废旧物资利用;支持提升草原、森林、湿地、海洋等生态系统碳汇能力;支持完善绿色低碳市场体系建设;等等。对上述领域的重点项目开展事前绩效评估,有利于筛选出有支持价值的重点方向,找准着力点,从而形成财政部门与其他部门横向协同互动、财政部门上下纵向联动的预算绩效管理体系。
(二)确定事前绩效评估内容、方式方法和工作程序
事前绩效评估的内容要点应围绕“双碳”项目的申报必要性、投入经济性、目标合理性、实施可行性、筹资合规性五个维度开展。“双碳”项目事前绩效评估方式和方法的选用应当坚持简便有效原则,按照评估对象的不同特点,选用相应的评估方法开展评估工作。事前绩效评估方式通常包括查阅资料、问卷调查、现场调研、专家咨询、召开座谈会等。事前绩效评估方法一般有成本效益分析法、对比审核法、因素分析法、公众评判法、专家咨询法、最低成本法等。
事前绩效评估的工作程序主要包括:(1)确定“双碳”项目事前绩效评估对象。申报单位按照财政部门的要求,以涉及本地区“双碳”重要领域和关键环节的项目为对象组织开展事前绩效评估。(2)成立“双碳”项目事前绩效评估专门工作组,或确定第三方专业机构。评估工作组主要成员由财务部门、业务部门及相关管理部门、监督部门组成,必要时可引入人大代表、行业专家参与。(3)制定“双碳”项目事前绩效评估方案。事前绩效评估工作组或受托第三方专业机构按要求拟定具体的事前绩效评估工作方案,评估方案应包括评估对象、评估内容、评估方式、具体实施步骤等内容。(4)收集整理“双碳”项目评估所需材料。评估工作组或受托第三方专业机构应全面收集与被评估项目有关的数据和资料,包括项目的立项背景及发展规划、立项申请材料、预算申请材料、组织管理制度等。(5)书面审核“双碳”项目评估资料。评估工作组或受托第三方专业机构对相关资料进行汇总、分析,运用合适的评估方法,对照评估方案内容,对项目进行综合评估。(6)现场核查“双碳”项目评估资料。评估工作组或受托第三方专业机构开展现场核实、调研和分析,形成出具评估报告的基础性材料。(7)出具“双碳”项目绩效评估报告。评估工作组或受托第三方专业机构整理评估资料,充分征求各方意见,形成事前绩效评估报告。(8)提交“双碳”项目绩效评估报告。按照年度预算编报和“双碳”项目入库的时间和要求,在项目入库申报时,将事前绩效评估报告提交财政部门审核。(9)参考财政重点项目绩效评估报告进行预算安排。财政部门根据事前绩效评估报告,结合上级管理部门要求与当地财力状况等因素,确定是否将该“双碳”项目纳入项目库并安排预算。
(三)设计与制定事前绩效评估的指标及标准体系
事前绩效评估指标及标准体系是对绩效评估内容的进一步细化,是用以衡量绩效目标实现程度的各种标尺。事前绩效评估指标体系框架由分级指标、指标权重等内容组成。本文建立的“双碳”项目事前绩效评估指标体系框架包括5个一级共性指标(立项必要性等)、18个二级共性指标(依据充分性等)及其对应的个性化的三级指标设计要点。三级指标设计时,要根据不同“双碳”项目的评价内容及其标准,设计有针对性的、能反映出该项目绩效的个性指标。绩效标准需根据评估指标的特性和评估内容的具体情况来确定,可选用计划标准、行业标准、历史标准或财政部门认可的其他标准。在事前绩效评估指标体系框架的基础上,制定三级指标使用说明和相应的评价标准选用规范,从而形成“双碳”项目事前绩效评估的指标及标准体系。“双碳”项目事前绩效评估指标体系如表1所示。
表1 “双碳”项目事前绩效评估指标体系参考框架
(一)确立“双碳”目标下的预算绩效目标
“双碳”项目预算绩效目标管理要注重预算绩效目标与“双碳”战略目标之间的有效衔接,依据中长期预算与“双碳”目标规划来完善预算绩效目标,以有限政府资源实现效益最大化。
1.“双碳”项目预算绩效目标的设定与指标体系设计
“双碳”项目绩效目标的设定遵循“谁申请资金,谁设定目标”的原则,即由申报“双碳”项目的部门或单位初步设定绩效目标。摸清碳排放家底是申报单位提出目标和制定规划的前提。申报单位应当对项目碳排放展开全面梳理,分析碳排放来源、特征等信息,为制定目标和规划奠定数据基础。制定项目的碳排放目标,需要分析项目碳排放的主要驱动因素,并结合项目规划所产生的未来碳排放增长,考虑产业优化、能源转型、技术革新等对降低排放的贡献,预测碳排放发展变化趋势等情况,开展论证并提出“双碳”项目的目标以及阶段性减排目标。
绩效指标体系的设计,需将产出目标进一步细化为数量、质量、时效和成本等指标;将效益目标进一步细化为经济效益、社会效益、生态效益、服务满意度等指标。具体地讲,根据“双碳”项目的功能特征进行分解提炼,形成产出和效益的一级指标,在此基础上细化出相应的二级、三级指标,形成一个既包含碳排放目标,又包含绩效目标的指标体系,如表2所示。
2.“双碳”项目预算绩效目标的审核
根据“谁分配资金,谁审核目标”的原则,“双碳”项目绩效目标提交后,由财政部门或预算部门对项目申报单位进行审核。主要对报送的绩效目标申报表及其一系列的资料进行审核,并结合减排规划确定的分阶段具体工作内容,与绩效目标细化的指标内容相互核对,如对能源转型节奏、减排技术应用时序等减排工作内容与绩效目标的产出数量、产出时效等指标是否匹配进行审核,将审核意见按照规定的程序反馈给申报单位,要求其按照审核修改意见进行完善绩效目标。
3.“双碳”项目绩效目标的批复与调整
根据“谁批复预算,谁批复目标”的原则,“双碳”项目绩效目标的批复通常情况下采取“两上两下”的绩效目标审批流程,由财政部门在批复年初预算时一并批复。在批复“双碳”项目绩效目标时,要充分关注审核意见的落实情况和绩效目标的体现程度。绩效目标确定后,一般不予调整。如遇到新技术、新工艺发生重大变化引起减排路线和行动方案作出调整,绩效目标应当按照管理要求以及预算调整审批流程逐级报批进行修正,以保障如期实现绩效目标。
(二)开展“双碳”项目预算绩效运行监控
表2 “双碳”项目预算绩效目标体系参考框架
图1 “双碳”项目预算绩效运行监控流程
预算绩效运行监控(以下简称“绩效监控”)是“双碳”项目预算绩效管理的关键一环,为“双碳”项目绩效目标的顺利实现提供了有力保障。从监控的内容看,需要对“双碳”项目绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。具体地讲,一方面要监控“双碳”项目预计产出的完成进度及趋势,预计效果的实现程度和服务对象及管理部门满意度等;另一方面要监控预算资金拨付情况、预算单位实际支出情况以及预计结转结余情况。绩效监控方式可采用目标比较、自动预警、财政跟踪和专家监控等。绩效监控结果可作为预算调整或及时纠偏的依据,也可作为后期绩效评价的参考依据。
预算绩效运行监控能否实现预期效果,监控流程十分关键。为了提高监控,需要将项目“双碳”目标管理与预算绩效运行监控进行有效协同,形成一体化的监控流程。“双碳”项目预算绩效运行监控流程如图1所示。
(一)“双碳”技术标准体系建设
我国在加快建立“双碳”技术标准化建设,编制工业领域碳达峰碳中和标准体系指南,规划未来一定时期的重点标准研制清单等一系列建立健全标准化体系,同时努力打造公共服务平台,利用财政资金支持“双碳”标准化建设,提升低碳技术服务能力。《国家标准化发展纲要》提出完善绿色发展标准化保障,要求“建立健全碳达峰、碳中和标准。加快节能标准更新升级,抓紧修订一批能耗限额、产品设备能效强制性国家标准,提升重点产品能耗限额要求,扩大能耗限额标准覆盖范围,完善能源核算、检测认证、评估、审计等配套标准”。“双碳”技术标准化建设能为“双碳”项目预算绩效评价体系的建立提供强有力的支撑和奠定良好的基础。
(二)“双碳”项目绩效评价的依据和内容
1.绩效评价依据
“双碳”项目绩效评价需要遵循相关法律、法规和规章制度以及政策、标准等。2020年以来,我国颁布了一系列“双碳”方面的政策,如《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》《关于推动城乡建设绿色发展的意见》《2030年前碳达峰行动方案》,为做好碳达峰、碳中和,实现绿色低碳循环发展、经济社会发展全面绿色转型,建设全国统一的碳排放权交易市场,促进绿色生产和绿色消费等工作提供了依据。同时,国家关于预算管理方面的相关法律法规和政策文件,也为开展“双碳”项目预算绩效评价提供了遵循。如《中华人民共和国预算法》《关于全面实施预算绩效管理的意见》等。此外,政府对“双碳”项目管理的总体要求、相关规划、投资总额等文件和资料,“双碳”项目相关主管部门的中长期发展规划、行业管理政策、行业标准及专业技术规范等也可以作为依据。
2.绩效评价内容
“双碳”项目绩效评价内容一般包括:(1)“双碳”项目的决策。评价项目绩效目标的定位与“双碳”战略管理是否相关,与“双碳”管理的相关要求是否相符,项目管理决策机制和组织执行是否规范、高效。(2)“双碳”项目的资金管控。评价“双碳”项目资金是否按照财务管理办法、预算管理制度进行管理和使用,对“双碳”项目的委托、实施、付款等环节的专项资金是否进行了核算和监督。(3)“双碳”项目的管理制度建设。评价预算相关的管理制度是否建立健全,以及其制度设计和执行是否有效。(4)“双碳”项目的产出。评价“双碳”项目的预算绩效目标是否实现,绩效目标任务是否完成,以及评价项目产出的数量、质量、时效等情况。(5)“双碳”项目的效益。评价“双碳”项目的各种效益、可持续性影响及相关方面的满意度。(6)其他相关内容。评价“双碳”项目对社会的特殊影响等。
(三)“双碳”项目预算绩效评价标准与评价方法
1.绩效评价标准
“双碳”项目预算绩效评价标准的建立,需要在其标准计量体系、基础通用标准、重点行业能耗限额、重点用能产品能效强制性国家标准、行业标准等技术标准的基础上,结合相应项目的预算管理定额等,确定“双碳”相关项目的评价内容、评价指标、指标标准值和评分标准,组织有关单位或聘请专家制定“双碳”项目的具体标准,细化具体领域和不同项目类型的绩效评价技术标准和规范。落实“双碳”战略目标需要对重点行业、重点企业开展各类温室气体排放的碳盘查和监测评价,分行业、细分专业核查碳排放水平和减排潜力。同时,也可鼓励和推动建立健全“双碳”项目第三方绩效评价机构的行业标准,明确专业资质、职业水平等要求,完善“双碳”项目绩效评价第三方的相关管理制度、标准规范及质量控制体系,形成规范、系统的“双碳”项目绩效评价标准体系。
2.绩效评价方法
“双碳”项目绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则,其方法选择的合理性以及具体应用中的契合性相对于方法或工具本身的完备性更具现实意义。在进行“双碳”项目绩效评价方法选用过程中,可以根据“双碳”项目的不同类型匹配合适的评价方法,综合运用各类信息资源创新评价方法,或充分利用大智移云物区等技术手段,开发数字化、智能化评价工具,同时结合“双碳”项目的自身特征,构建个性化的“双碳”项目评价模型,提升预算绩效评价结果的精准度和科学性。也可将不同的几种方法相互结合使用,以确定评价项目的绩效水平。如结合使用因素分析法与投入产出效率法,通过因素分析法筛选出影响评价项目预算绩效的各个因素,然后采用投入产出效率法计算分析投入与产出比例,对“双碳”项目进行综合评价。
(四)“双碳”项目绩效评价指标框架体系的设计
1.绩效指标的设计原则
“双碳”项目绩效评价指标的设计应当符合以下原则:(1)相关性原则。评价指标要与评价对象之间存在紧密的关系,能够完整反映项目的决策、项目管理、资金管理、项目产出和项目效益。(2)适用性原则。选择评价指标时,首先考虑核心指标是否最能够直接反映项目产出和项目效益且实用简便、易于操作,然后再考虑补充性指标。(3)可衡量性原则。评价指标的内涵应当明晰、具体,指标所需数据易于采集,相关佐证材料容易获取或收集。(4)一致性原则。对于同类型项目,指标评价的标准和方法选用应考虑项目评价结果的可比性。(5)结果导向性原则。评价指标的设计过程中应当以结果为导向,重点突出产出指标和效益指标的评价内容,在确定这两项指标的权重时,要充分体现出指标在整体评价过程中的重要程度。
2.绩效评价指标的基本框架设计
“双碳”项目绩效评价指标的基本框架可由共性指标和个性指标构成。共性指标可参照财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》进行设计;个性指标的设计需要参照项目所属行业的技术标准,充分体现出“双碳”项目的个性化特征。目前已发布国家标准的项目,如碳排放项目,可根据国家标准设计绩效评价相关指标与标准。对于尚未发布国家标准的项目,可参照与之接近的国际标准或其他标准。如碳捕集封存利用(CCUS)项目,需参照《碳捕集、运输与地质封存——术语》(ISO 27917:2017)、《碳捕集、运输与地质封存——量化与验证》(ISO/TR 27915:2017)、《CCS集成项目全生命周期风险管理》(ISO/TR 27918:2018)等制定项目的绩效评价指标与标准。
3.指标体系中的指标内容设计与使用说明
(1)决策类绩效评价指标。“双碳”项目的决策类评价指标主要包括项目立项情况、绩效目标管理情况和资金投入情况。项目立项指标主要用以评价项目的立项是否符合国家、地区及行业的“双碳”项目发展规划与项目计划等要求,项目的报批流程与环节是否合规。项目绩效目标指标主要用于评价“双碳”项目绩效目标的设定是否合理、“双碳”项目所设定的预算绩效目标依据是否充分、“双碳”项目结项后是否达到所要求的标准、预算与绩效编制的是否符合客观实际、预算资金的额度与年度绩效目标是否相匹配等。项目资金投入指标用以评价预算资金的投入与分配是否合理适度、有无测算的相关依据、与补助的预算单位或地方预算部门实际收到的预算分配金额是否一致等。
(2)过程类绩效评价指标。“双碳”项目绩效评价的过程类指标包括“双碳”项目资金管理指标和组织实施指标。项目资金管理指标用以评价“双碳”项目实际到位的资金与预算安排的资金之间的比例是否按计划执行,以及预算资金的使用合规性和预算执行率是否符合要求。项目组织实施指标用以评价财务核算管理、“双碳”项目管理、组织实施管理等各项管理制度是否健全与完善,内部控制制度及有关管理制度的执行是否有效等情况。
(3)产出类绩效评价指标。“双碳”项目绩效评价的产出类指标主要包括项目实际产出的数量、质量、时效和成本等。通过将实际完成的“双碳”项目成果数量与计划数量的对比,评价项目产出数量的目标实现程度;“双碳”项目的质量达标率等指标,用以评价项目产出质量的目标实现程度;将“双碳”项目实际完成时间与计划完成时间的对比,用以评价项目时效目标的实现程度;将实际成本与计划成本的对比,用以评价成本节约率的目标实现程度。产出类绩效评价指标要充分体现“双碳”项目的特征,项目不同,衡量的方式方法也不同。
(4)效益类绩效评价指标。“双碳”项目绩效评价效益类指标主要评价“双碳”项目实施所产生的实际效益,如社会效益、经济效益、生态效益。其中“双碳”项目的满意度,用以评价社会相关群体、管理机构或受益对象对项目实施效果的满意程度。
“双碳”项目绩效评价指标及权重说明如表3所示。
(五)“双碳”项目绩效评价结果反馈应用
“双碳”项目绩效评价的结果主要以预算绩效评价报告的方式呈现,其结果的反馈与应用是实现全过程预算绩效管理功能的关键一环。如果绩效评价结果不能科学合理应用,便失去了实施全过程预算绩效管理的意义。为此,需要实行将绩效评价结果与申报单位预算挂钩、与“双碳”项目预算挂钩的“双挂钩”机制,将“双碳”项目绩效评价的结果及时加以反馈与应用,并通过激励与约束措施,以提高预算绩效管理的效果。
本文剖析了“双碳”项目预算绩效管理相关概念,对其开展绩效管理的意义与特点进行了分析与论述,在此基础上,设计了“双碳”项目全过程预算绩效管理各个环节的管理体系,形成的主要研究结论如下:一是,“双碳”项目有必要进行预算绩效管理,并建立“双碳”项目全过程预算绩效管理体系。对于“双碳”项目,要进行预算编制之前的绩效事前评估;预算编制与申报过程中,要进行预算绩效目标管理;在预算执行过程中要开展预算绩效监控;在预算完成后要进行绩效评价及评价结果的反馈应用,形成“双碳”项目预算绩效全方位、全过程的系统管理闭环,以此最大限度发挥预算绩效管理的应用功能,推动“双碳”目标的实现。二是,开展“双碳”项目的绩效管理,应在共性指标基础上,结合项目个性特点构建指标体系。本文根据已颁布并实施的预算绩效管理相关政策、法规制度的要求,结合“双碳”项目特征,设计出“双碳”项目事前绩效评估指标体系,包括5个一级指标、18个二级指标和三级指标的若干个要点;设计出“双碳”项目绩效评价指标体系,包括4个一级指标、10个二级指标、19个三级指标和47项指标评价说明。相关管理人员可针对不同“双碳”项目的特点,参考上述指标体系,参照国家标准、国际标准或其他标准制定具体的绩效管理指标体系,并对各项指标进行合理的权重赋值。“双碳”项目绩效评估与绩效评价是进行绩效管理过程中的两个重要环节,其共性指标体系的设计又是两个环节的核心所在,还需进一步深入探究。
表3 “双碳”项目绩效评价指标参考框架
未来有关“双碳”项目预算绩效管理的探索可以从以下几个方面展开:
1.借鉴可持续发展评价或ESG评价体系的设计与运行机理,结合“双碳”项目的管理特点,提升项目全过程预算绩效管理的价值。传统的预算绩效评价是一种以财务指标为主的价值评价,而ESG评价扩展为一种非财务指标的价值评价。我国正不断完善ESG管理制度体系,这不仅为ESG体系运作提供了保障,也为“双碳”项目管理提供了政策支持。如何构建更好的项目绩效评价体系,将“双碳”发展和预算绩效管理的政策优势叠加起来,形成“双碳”项目预算绩效管理的“双优势”,是理论和实践探索的重要方向。
2.通过优化成果应用研究,加速预算与绩效管理一体化。花钱必问效、无效必问责,是使用财政资金的基本要求。因此,要探索将预算绩效管理成果与资金安排更有效地进行对接的方式方法,把资金或奖励分配给“双碳”项目绩效管理突出的部门或单位,对于“双碳”项目绩效管理落后的地区、部门或单位,适当扣减“双碳”项目的专项资金,压缩项目规模或削减项目数量。只有不断完善和优化绩效管理体系,形成“双碳”项目预算与绩效管理一体化,才能充分发挥出预算绩效管理的功能,更好地推动“双碳”目标的实现。
3.在现有研究成果基础上,进一步构建“双碳”项目分类分项目的预算绩效管理体系。如对于产业优化类项目、能源转型类项目、技术革新类项目,构建有关降低碳排放总量的“碳中和”类项目预算绩效管理体系;对于植树造林类项目、节能减排类项目、碳捕集类项目、碳封存类项目,构建有关吸收及抵消二氧化碳排放量的“碳中和”类项目预算绩效管理体系。在分类分项目的预算绩效管理体系构建过程中,细化每一类项目的具体绩效指标。结合“双碳”项目技术标准体系建设及财政预算标准体系建设,深入研究具体项目的预算绩效标准,通过实践积累,未来研究可以向“双碳”项目预算绩效管理数字化方向发展。
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Research on Building the Full Process Budget Performance Management System of “Dual Carbon” Projects
ZHANG Jun-jie
Abstract: Budget performance is a measure of the effectiveness of project budget management.This article studies the construction of a full process budget performance management system for “dual carbon” projects supported by financial funds. Based on the characteristics of “dual carbon” projects, a basic framework is designed that includes pre project performance evaluation,performance target management, budget execution monitoring, performance evaluation, and feedback application. The prototype of the full process budget performance management system has formed a closed-loop integrated budget performance management for “dual carbon” projects.On this basis, this article looks forward to cutting-edge trends such as the construction of a “dual carbon” classification project full process budget performance management system, providing reference for theoretical research and practical exploration of “dual carbon” project budget performance management.
Key words: the “dual carbon” project; budget performance management; financial funds; full process performance management
(责任编辑 张雨吟)
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2023年11月